1Las revoluciones de independencia hispanoamericanas no tuvieron por lema «no hay impuestos sin representación». Aunque en el año anterior a la Revolución de Mayo había habido en Buenos Aires una «Representación de los hacendados y labradores» a favor del libre comercio, ella no fue la manifestación de una revuelta fiscal y hay quien considera nula su influencia en los sucesos posteriores¹. Esa «Representación», sin embargo, es significativa por lo que revela de la relación entre los individuos y el Gobierno. Los súbditos podían peticionar a la autoridad, esta podía consultar con las corporaciones y con los funcionarios, pero no había un debate público. La autoridad decidía, dentro de un marco legal casuístico y a veces contradictorio, según las circunstancias, como en el caso del reglamento de libre comercio que siguió a aquella «Representación». Además de las urgencias fiscales y del oportunismo de los comerciantes, lo que contó en esa ocasión, lo que contaba en el orden monárquico, era el mecanismo y el lugar de la decisión: peticiones, encontradas a veces, que la autoridad evaluaba; decisiones que se tomaban en España, muchos meses después de la petición, o, como en Buenos Aires en 1809, tras muchas consultas. La decisión podía ser cualquiera, pero no había vinculación alguna entre la imposición, que fluía en sentido vertical desde la Corona, y la representación, limitada al ámbito local y con jurisdicción, a lo sumo, sobre el método de recaudación.

2La instalación en mayo de 1810 de un Gobierno autónomo de facto, la Junta Provisional Gubernativa, simplificó la toma de decisiones, aun más que lo debido a la crisis de la monarquía, que ya había puesto en manos del virrey una insólita capacidad de decisión. El primer ejemplo de la autonomía del nuevo gobierno fue la variación de los derechos de extracción de los frutos del país, dispuesta por su orden el 5 de junio de 1810². Al tomar la medida por su sola decisión y al margen de los mecanismos institucionales del antiguo orden, el Gobierno provisional dio comienzo a una crisis de autoridad que no se cerró hasta medio siglo más tarde. Esa crisis ha sido estudiada en el plano político, porque de ella emanó la renovación de las relaciones entre los individuos y el Gobierno que permitió el surgimiento del ciudadano. Ese proceso tuvo lugar en la primera década posterior a la Revolución de Mayo, durante la cual desde las precarias formas de representación antigua, de los vecinos en el Cabildo, se pasó al voto de los ciudadanos en las asambleas. La imperfección de los mecanismos de representación y de voto no ocultaba que el principio de legitimidad del gobierno había pasado del derecho divino a la soberanía del pueblo; o, en caso de aceptarse la teoría que había dado lugar a las juntas en España, de una concesión remota e irrevocable de la soberanía del pueblo a un ejercicio presente y revocable de tal soberanía. Pero la luz que desde antiguo se ha echado sobre ese proceso, que es la emanada del estudio de la evolución institucional y, más recientemente, de la capacidad de los individuos de hacer efectivos sus nuevos derechos políticos mediante el voto, no ha alcanzado a otro plano de ese mismo proceso: el surgimiento de la ciudadanía fiscal³.

La ciudadanía fiscal

3El concepto de ciudadanía fiscal ha sido introducido recientemente y es utilizado para definir una de las dimensiones de la ciudadanía. Natalio Botana considera a la ciudadanía fiscal como la aquiescencia voluntaria de las leyes fiscales en vigor o, en su ausencia, la capacidad de la justicia de imponer sanciones para hacer efectivo su cumplimiento⁴. Esa definición enfatiza un aspecto de la ciudadanía: el cumplimiento voluntario o compulsivo de la ley en cuanto al pago de la contribución del ciudadano para el sostén del Gobierno. El concepto de ciudadanía tiene, sin embargo, otro aspecto: la capacidad del ciudadano de participar en el gobierno, tanto a través de la elección de los gobernantes como de la opinión y la influencia sobre sus actos. Este aspecto de la ciudadanía requiere un breve examen de su origen en la democracia moderna.

4En la democracia moderna, la ciudadanía es la capacidad de participar a través de representantes en el gobierno de los asuntos públicos de una nación. La representación es necesaria para garantizar la seguridad, la propia visión de la propia seguridad, que es, para Montesquieu, la esencia de la libertad⁵. Vincula esa seguridad con la habilidad del Gobierno de perseguir el crimen, pero también con la posibilidad del ciudadano de prever la contribución que hace al Gobierno para el cumplimiento de sus fines. Los ingresos del Estado, señala, son una porción que cada ciudadano da de sus ingresos para tener la seguridad de poder gozar del resto y para fijarlos se debe de tener en cuenta tanto las necesidades del Estado como las de los ciudadanos. No se debe tomar de las necesidades reales de los ciudadanos, continúa, para satisfacer las necesidades imaginarias del Estado, que son las que provienen de las pasiones y debilidades de los que gobiernan. Para Montesquieu hay una relación proporcional entre el monto de los impuestos que pagan los ciudadanos y su libertad. Los impuestos pueden incrementarse en las repúblicas porque el ciudadano, quien cree que se está pagando a sí mismo, tiene la voluntad y ordinariamente el poder para hacerlo debido a la naturaleza del gobierno⁶. El paso de la monarquía a la república es, desde el punto de vista de la naturaleza del gobierno, el cambio de una situación en que los súbditos no tienen otra manera de enfrentar la voracidad del monarca que la rebelión a una situación en que deciden por sí mismos la contribución que harán para el sostén de su gobierno. En Montesquieu, la ciudadanía adquiere otros aspectos si se tiene en cuenta los principios y no ya la naturaleza del gobierno: el principio de la república es la virtud, mientras que el de la monarquía era el honor, pero en Del espíritu de las leyes estos principios conciernen al ejercicio del gobierno, no a la relación entre el Gobierno y los ciudadanos.

5La idea de que la virtud es también un principio que involucra a los ciudadanos aparece en A. de Tocqueville. Para él, la virtud de estos se encuentra en el poder moral que ejerce cada individuo sobre sí mismo y que le impide violar el derechos de los otros⁷. Este, sin embargo, es un principio de conducta del individuo que solo hace a la relación entre el ciudadano y el Gobierno en cuanto se refiere a la conducta de quienes ejercen el gobierno. El nexo entre esa conducta en el plano privado y en el plano público, es decir, la unión del interés propio con el interés común, se halla para Tocqueville en el ejercicio de los derechos políticos. La participación de los ciudadanos en los asuntos de gobierno es lo que caracteriza la ciudadanía en las repúblicas democráticas. Esa participación, sin embargo, puede darse en diversos sentidos. El más comúnmente observado es el de la capacidad de elegir a los gobernantes y de ser elegido, y de tal manera fue entendida la ciudadanía en los albores de la república en la América hispánica. En los Estados Unidos observados por Tocqueville tenía desde el comienzo de la república otro sentido, que era la capacidad de influir en la decisión acerca de cuánto contribuir con el fin de sostener al gobierno para permitirle el cumplimiento de sus principales funciones: la provisión de seguridad, sin la cual no hay defensa para el individuo frente al crimen, y la provisión de justicia, para castigar el crimen y dirimir pacíficamente los conflictos.

6El concepto de ciudadanía tuvo sus orígenes modernos en esos dos pilares: la capacidad de participación política y la capacidad de participación fiscal. Mientras que el primero se transformó en la clave indiscutible de la democracia, el segundo no tuvo la misma visibilidad ni el mismo respeto. Esto se debió a que los modernos instrumentos monetarios y financieros —el papel moneda y los títulos de la deuda pública— permitieron flexibilizar la relación entre el gasto y el ingreso públicos por la posibilidad de financiación del déficit mediante la colocación de títulos o mediante la impresión de papel moneda. La utilización frecuente de esos mecanismos redujo la capacidad de participación fiscal de los ciudadanos, a pesar de su creciente injerencia en los asuntos públicos, por las crecientes complejidades técnicas que contribuyeron a difuminar el vínculo entre imposición y gasto.

7Los modernos instrumentos monetarios y financieros hicieron posible una extensión del concepto de ciudadanía. Esta comenzó con las reformas de Bismarck, se difundió en el periodo de entreguerras y se estableció definitivamente después de la Segunda Guerra mundial, y consistió en la introducción de nuevas formas de gasto público. Esa extensión se produjo cuando el énfasis pasó del voluntario cumplimiento de los deberes al respeto compulsivo de los derechos de ciertos individuos o grupos de individuos por el Estado. En su examen de esa transición, T. H. Marshall distinguió tres aspectos en la ciudadanía: civil, política y social⁸. El primero se refiere a las libertades individuales, garantizadas por las instituciones de justicia; el segundo, al derecho a participar en el ejercicio del poder político, posibilitado por las instituciones de gobierno nacional y local; el tercero, a un conjunto de derechos que va desde un módico bienestar social y seguridad (no en el sentido de Montesquieu, sino en el criticado por F. A. Hayek en The road to serfdom⁹) hasta la posibilidad de compartir plenamente la herencia social y de vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo con los estándares prevalecientes en la sociedad, provisto por el sistema educacional y por los servicios sociales. Marshall señala que los derechos civiles fueron establecidos en Inglaterra antes que los políticos y que estos lo fueron antes que los sociales. La ciudadanía, entonces, como la situación de que gozan los miembros plenos de una comunidad, implica el goce de esos tres aspectos. Esta clasificación es útil porque, por un lado, revela los nuevos aspectos de la ciudadanía ya no en términos de deberes sino de derechos y, por otro, porque permite señalar el distinto costo de esos aspectos de la ciudadanía: el del primero, es el de mantenimiento de las instituciones que proveen seguridad (en el sentido de Montesquieu) y justicia; el del segundo, el de las instituciones de gobierno; el del tercero, el de las instituciones educativas y de los servicios sociales. Esto lleva al establecimiento de una diferencia entre los dos primeros aspectos y el tercero: mientras que en aquellos quien paga el costo de mantenimiento es el conjunto de los contribuyentes, que son al mismo tiempo sus usuarios (efectivos o potenciales), en este el costo es pagado por el conjunto de los contribuyentes, pero no todos ellos son sus usuarios o beneficiarios. Sin entrar en los aspectos morales de ese efecto distributivo, basta señalar que el mero hecho de esa diferencia entre quienes pagan los servicios y quienes los consumen requiere agregar un cuarto aspecto a la definición de la ciudadanía de Marshall: la ciudadanía fiscal, entendida como la capacidad de los ciudadanos de participar en la decisión de cuánto deben contribuir para pagar los gastos del gobierno y de influir en la decisión acerca de cómo gastar los recursos. La ciudadanía política no incluye necesariamente esa dimensión, ya que bien puede concebirse una república democrática en la que los ciudadanos eligen a las autoridades pero no pueden influir —debido a la utilización por el gobierno de los modernos instrumentos monetarios y financieros— en la determinación de los recursos ni en el destino de los gastos.

8Desde esta perspectiva, la ciudadanía fiscal es la capacidad de los miembros de una comunidad, los ciudadanos, de decidir sobre las formas de la contribución con los gastos del gobierno, cuyo requisito es indudablemente la ciudadanía a secas, es decir, la capacidad de los ciudadanos de participar en los asuntos públicos. Aunque ya en Montesquieu estaba claramente delineada la relación entre la ciudadanía y la fiscalidad, no fue ese aspecto de su obra el que atrajo la atención de los revolucionarios hispanoamericanos, que debieron preocuparse por establecer un gobierno limitado y por conseguir los recursos que permitieran sostenerlo frente a las amenazas de disolución del orden político y de restauración monárquica antes que por delinear las nuevas bases de la relación entre el Gobierno y sus contribuyentes. El dramatismo de las luchas por construir una autoridad limitada sobre la base de un nuevo principio de legitimidad atrajo la atención de los contemporáneos y de los estudiosos del periodo hacia el surgimiento de la ciudadanía política, es decir, las reglas y formas que adquirió la nueva relación política entre los individuos y el Gobierno. A diferencia del proceso que según señala Marshall se dio en Inglaterra, en Buenos Aires el establecimiento de la ciudadanía política fue contemporáneo con el establecimiento de la ciudadanía civil y, debe agregarse, con el de la ciudadanía fiscal; pero que el desarrollo de esos tres aspectos de la ciudadanía haya sido contemporáneo, no significa que los tres hayan tenido el mismo ritmo, ni haya habido la misma percepción de los cambios, ni hayan tenido la misma visibilidad.

9Como el ámbito específico de ejercicio de la ciudadanía fiscal se encuentra en las instituciones legislativas —ya que en las democracias modernas en ellas están los representantes de los ciudadanos—, su desarrollo se puede conocer por los debates que se dan en su seno y por las opiniones manifestadas en la prensa, pero para poder observarlo es necesario que existan periódicos independientes, que no haya censura, y que los representantes puedan debatir libremente acerca de cómo recaudar y en qué gastar. En la transición de la dominación de la monarquía española al Gobierno republicano autónomo, esas instituciones surgieron y se desarrollaron conjuntamente con las que protegían los derechos civiles y expresaban los derechos políticos, por lo que es a través de los debates en las asambleas legislativas y de los periódicos cómo puede estudiarse los inicios de la manifestación de la ciudadanía fiscal en Buenos Aires.

La imposición por el poder ejecutivo (1810-1815)

10Los años anteriores a la Revolución de Mayo fueron de intensas urgencias fiscales, pero ellas se financiaron de acuerdo con los mecanismos arcaicos prevalecientes en la Real Hacienda¹⁰. Antes de las invasiones inglesas, la Real Caja de Buenos Aires apelaba a fondos que tenía en depósito pero que no le pertenecían para hacer frente a los gastos extraordinarios hasta que llegaran las remesas de las cajas altoperuanas que cubrían la mayor parte de los gastos de la administración virreinal. Con las invasiones inglesas esos fondos no fueron suficientes y fue necesario recurrir a cajas independientes de la Real Hacienda, como las del Cabildo, del Consulado, de la Clavería de Diezmos y de la renta del tabaco, entre otras¹¹. Cuando se produjo la Revolución de Mayo, la mayor parte de esa deuda permanecía impaga. La falta de recursos, que el año anterior había movido al virrey a autorizar el comercio con extranjeros con el fin de incrementar la exigua recaudación, no cedió tras la revolución; por el contrario, se hizo más intensa: primero por la demora de las remesas altoperuanas, luego por su cese definitivo, a mediados de 1811. El incremento de la recaudación por los impuestos sobre el comercio exterior no alcanzó para pagar los gastos crecientes debidos a las operaciones militares que, aunque en teatros distantes, recaían sobre las zonas de operaciones pero aun más sobre la Caja de Buenos Aires.

11Sin el situado altoperuano y sin la posibilidad de echar mano de los fondos de otras cajas, ya agotados, a partir de mayo de 1812 el Supremo Poder Ejecutivo que gobernaba en Buenos Aires, cuyo poder se extendía hasta las regiones del interior del antiguo Virreinato donde operaban sus ejércitos, debió imponer por su sola autoridad la primera contribución forzosa. Por la ausencia de un cuerpo legislativo y por el apego de la escasa prensa a la retórica patriótica, no hubo entonces debate alguno acerca de la medida.

12Solo con la división de los poderes ejecutivo y legislativo, que tuvo lugar con el establecimiento de la Asamblea General Constituyente en enero de 1813, las decisiones del primero comenzaron a someterse a la consideración de una autoridad independiente. La Asamblea, que llevó a cabo reformas en muchos campos, trató en sus primeras sesiones medidas que tuvieron consecuencias fiscales, pero no lo hizo por su preocupación por los ingresos y los gastos sino debido a las ideas económicas y políticas de sus miembros. Producto de sus ideas económicas fue la supresión, dispuesta en sesión del 15 de febrero de 1813, de los derechos a la extracción de harinas y granos¹². La introducción del decreto señalaba que «la prosperidad y aumento de las riquezas territoriales debe ser el principal objeto de un legislador», pero que por «el olvido de los verdaderos principios» se había creído «que la abundancia resulta de un estéril monopolio». Producto de sus ideas políticas fue la decisión, tomada en la sesión del 12 de marzo de 1813, de suprimir el tributo, la mita, las encomiendas, el yanaconazgo, y el servicio personal de los indios¹³. Algo similar al primer caso ocurrió en las sesiones del 14 y 23 de junio cuando se declaró libre la exportación de oro y plata ya que «por la imposibilidad de impedirla era mejor autorizarla y recaudar derechos por ello»¹⁴. Todas esas medidas tenían consecuencias fiscales, pero ellas no fueron tomadas en cuenta.

13La primera medida de la Asamblea respecto de los ingresos fiscales fue la aprobación de un decreto del poder ejecutivo del 19 de marzo acerca de los descuentos en los sueldos de los empleados «para subvenir en parte a las grandes erogaciones, que exigen imperiosamente la defensa y seguridad de estas Provincias», para cuya implementación aprobó un reglamento de descuentos en la sesión del 8 de mayo¹⁵. El trámite muestra la lenta diferenciación de funciones entre los poderes ejecutivo y legislativo: aquel tomaba una decisión y después consultaba a este.

14El primer debate legislativo sobre una cuestión fiscal tuvo lugar en la sesión del 5 de julio de 1813, cuando se trató un proyecto del Ministerio de Hacienda con el fin de obtener un préstamo de 500 000 pesos

para subvenir a las urgencias de la patria en las inmensas erogaciones que demandan sin tregua los Ejércitos del este, y del oeste, sin calcular las que exige la guarnición de la capital, y los empleados de la gran lista civil.

15Aunque se trataba de un empréstito forzoso, del que 2/5 se colocaría en la ciudad de Buenos Aires y el resto en «las demás ciudades y pueblos unidos», por primera vez el Gobierno otorgaría a cada prestamista un título, un pagaré sellado con el sello del Estado y refrendado por el ministro de Hacienda¹⁶. Esa disposición marcaba un cambio respecto del pasado inmediato, ya que abandonaba las contribuciones forzosas sin la contrapartida de un título y por la sola autoridad del poder ejecutivo. La intervención de la Asamblea sirvió asimismo para dejar sin efecto el préstamo forzoso de 60 000 pesos que se había impuesto el 12 de abril de 1813 sobre los contribuyentes de Salta y Jujuy, con el fin de evitar la doble imposición¹⁷.

16Entre abril y octubre de 1813, la Asamblea trató otras cuestiones de carácter monetario y comercial, pero después sesionó con muchas interrupciones y no trató ninguna medida de carácter fiscal hasta su disolución en abril de 1815. Aun antes del fin de la Asamblea y durante el año que demoró la instalación del nuevo Congreso que comenzó a sesionar en Tucumán en abril de 1816 se colocaron varios empréstitos forzosos por la sola autoridad del ejecutivo (véase el cuadro). Entre septiembre de 1813 y enero de 1816 se impusieron cinco empréstitos forzosos por un total de 1 020 000 pesos. Los comerciantes de Buenos Aires debieron aportar un millón de pesos, de los cuales 400 000 pesos recayeron sobre los comerciantes europeos y extranjeros, y los 20 000 pesos restantes correspondieron a los comerciantes de Córdoba. El 9 de abril de 1816 se impuso de la misma manera un empréstito de 3 000 pesos sobre los comerciantes de Tucumán¹⁸. Todas esas eran cantidades nominales, ya que no hay información sobre las sumas efectivamente recaudadas, pero la reiteración y proximidad de las medidas hace pensar que estas nunca llegaron a la totalidad de empréstito.

17Aunque a partir de enero de 1813 la Asamblea General Constituyente comenzó a cumplir las funciones del poder legislativo, su incidencia en materia fiscal se limitó a la decisión, a mediados de ese año, de colocar un empréstito forzoso. Las medidas fiscales quedaron, por omisión, a cargo del poder ejecutivo hasta la reunión del nuevo Congreso, con el que comenzó a abrirse el debate sobre las cuestiones fiscales y a confrontarse los argumentos acerca de los efectos de la imposición ordinaria y extraordinaria.

El establecimiento de la autoridad fiscal del Congreso (1816-1817)

18El poder legislativo había surgido como consecuencia de las ideas prevalecientes, pero tan difíciles de poner en práctica, acerca de la división de poderes como garantía de la libertad de los ciudadanos. Por eso, tras la disolución de la Asamblea General Constituyente fue convocado un nuevo Congreso, que funcionó entre 1816 y 1820, primero en Tucumán y luego en Buenos Aires, cuyos integrantes debieron esforzarse para establecer su autoridad fiscal. Las antiguas prácticas y regulaciones y las urgencias de la guerra conspiraron contra esa posibilidad.

19Inmediatamente después de su instalación, el Congreso dispuso un empréstito forzoso. Ese primer empréstito, de 40 000 pesos sobre los comerciantes españoles europeos de Córdoba, fue aprobado el 20 de abril de 1816¹⁹. Aunque no era una novedad la carga sobre los comerciantes españoles europeos, que ya habían sido objeto de imposición en Buenos Aires, sí lo era la explicación de tal decisión. La medida se justificaba porque recaía

en unos hombres que miran con una delincuente indiferencia, y aun con placer nuestras desgracias, y que están dispuestos a sacrificarlos todos, y sacrificarse ellos mismos si se trata de promoverlas²⁰.

20La carga sobre los comerciantes españoles europeos podía explicarse por la situación de guerra entre su país y el Gobierno de las Provincias Unidas, pero la consecuencia que ella tenía sobre sus hijos americanos ya no estaba justificada por el origen sino por la opinión política.

21La intención del Congreso de establecer cierto orden en los ingresos se reveló a causa de un reclamo del gobernador de Tucumán por pagas adeudadas a las tropas estacionadas en esa ciudad. La petición fue considerada justa, pero los fondos para pagar esa deuda no existían. Un congresista sugirió, en consecuencia, que se exigiera a cada pueblo de la unión «un estado exacto de sus rentas, ingresos y existencias, inversiones, deudas activas y pasivas, y cuantos pormenores sean necesarios para formar un cabal conocimiento de ellas». Esa era la primera petición efectuada por la autoridad legislativa para conocer el estado fiscal de las provincias, que respondieron en general (Córdoba fue la excepción) ignorando el pedido, como lo hizo la de Tucumán, donde estaba el Congreso, que en lugar de cuentas presentó excusas²¹. Esa información habría permitido conocer los límites de las exacciones fiscales, que ese mismo día continuaron estableciéndose a ciegas: otro congresista, más impaciente, propuso un nuevo empréstito forzoso sobre los españoles europeos de Tucumán²². En una sesión posterior el monto del empréstito fue establecido en 25 000 pesos y se dejó «a la prudencia y arbitrio del Director Supremo reglar los medios de su exacción»²³. Pocos días después, un empréstito forzoso de 3 000 pesos, casi de inmediato ampliado a 6 000 pesos, recayó sobre los comerciantes y «vecinos pudientes hijos del país» de Tucumán, con la promesa de pagarles a los tres meses o por libranzas sobre las cajas de Córdoba²⁴. Al carecer de ingresos genuinos para atender los gastos militares y de otros instrumentos financieros que los empréstitos forzosos, el curso de la guerra quedaba librado a la capacidad de coacción de los gobiernos locales sobre los sujetos en los que recaía la imposición.

22La penuria de fondos llevó al director a decretar el 23 de octubre de 1816, sin intervención alguna del Congreso, la recepción de los comprobantes de préstamos al Estado en pago por las deudas de las contribuciones de comercio, fincas y gremios. Aunque la justificación dada en el decreto era la necesidad de afianzar el crédito nacional, en realidad el objetivo era conseguir que entrara dinero contante en la caja ya que los comprobantes de préstamos solo podían utilizarse para pagar deudas hasta agosto de ese año, pero junto con ese pago en papel debía hacerse en metálico el correspondiente a los meses de septiembre y octubre por esas contribuciones²⁵. Esa medida suscitó un debate en la prensa de Buenos Aires tras la publicación en El Censor del 21 de noviembre de 1816 de una «carta remitida» de José María Riera, comisionado para la verificación de los comprobantes, ya que el comentario positivo acerca de la medida del editor de ese periódico fue respondido en La Crónica Argentina²⁶. Aunque en ese mismo año había habido propuestas de carácter financiero y fiscal en los periódicos de Buenos Aires, ese fue el primer debate registrado en ellos acerca de una cuestión fiscal.

23Un intento precario de conseguir ingresos extraordinarios de modo no compulsivo fue hecho por el diputado Passo. El 11 de diciembre de 1816 presentó un plan por el cual 1 805 suscriptores prestarían la cantidad de cien pesos por diez meses, desde enero hasta octubre de 1817²⁷. La idea de un donativo voluntario, aunque diferente de ese proyecto, había sido adelantada por El Censor el 31 de octubre de 1816²⁸. El plan de arbitrios de Passo se puso a votación, ya que la discusión quedó trabada por su propuesta de privilegiar a quienes contribuyeran como él sugería en el cobro de créditos anteriores que tuvieran con el Estado y por la oposición de otros diputados que creían que ese privilegio perjudicaba a quienes, por el estado de indigencia en que habían quedado por anteriores contribuciones, no pudieran aportar nada al plan de Passo. Las opiniones de los diputados fluctuaban de tal modo entre la regularización de los ingresos extraordinarios y la utilización de la presión fiscal para neutralizar a los españoles europeos, pero el Congreso no alcanzó ningún acuerdo antes de que suspendiera las sesiones en Tucumán y se trasladara a Buenos Aires.

24La indefinición respecto del poder de imposición, que el Congreso había tratado de ganar desde su instalación, se manifestó en dos episodios que tuvieron lugar durante el periodo de receso correspondiente a la mudanza de Tucumán a Buenos Aires. Uno de ellos fue la decisión del general Belgrano, comunicada al Congreso en la sesión de 16 de mayo de 1817, de suprimir la contribución personal en Santiago del Estero y Catamarca. El Congreso no cuestionó esa medida de la máxima autoridad militar en la región sobre un asunto fiscal sino que, de acuerdo con ella, suprimió esa misma contribución en Tucumán²⁹. El caso sirve para subrayar la capacidad de la autoridad militar de tomar una decisión en materia fiscal y su aceptación por el Congreso.

25Otra manifestación de la indefinición institucional acerca de la capacidad de imposición y de regulación de las cuestiones fiscales fue la decisión del poder ejecutivo de proceder, mediante un decreto del 29 de marzo de 1817, a la amortización de la deuda pública. El director solicitó la aprobación de esa decisión por el Congreso mediante una consulta sometida el 8 de julio. El Congreso aprobó el decreto en las sesiones del 13 y 16 de agosto. De esta manera, un decreto del poder ejecutivo de marzo fue aprobado por el Congreso en agosto y dio lugar a cierta injerencia de este en una cuestión fiscal. Dada la práctica anterior, tal procedimiento era un avance de la representación en el campo impositivo, pero también revela que la división de poderes en ese campo aún estaba indecisa.

26El intento más claro de limitar la autonomía fiscal del poder ejecutivo tuvo lugar con la aprobación, en la sesión del 3 de octubre de 1817, del artículo 34^o del proyecto de reglamento provisorio que estaba en discusión en el Congreso, que disponía se le remitiera cada año un informe acerca de las entradas, gastos y deudas de todas las cajas del Estado y «municipalidades de los pueblos»³⁰. Era muy poco probable que el Congreso, dado el desorden fiscal existente, pudiera obtener del Gobierno ese informe, pero era un paso adelante en el camino hacia el establecimiento de la prerrogativa del Congreso en materia fiscal. Ella quedó establecida por primera vez de manera explícita en el artículo 8^o del capítulo 2^o del Reglamento Provisorio aprobado en diciembre de 1817, que establecía que el poder ejecutivo no podría «imponer pechos, contribuciones, empréstito ni aumentos de derechos de ningún género, directa ni indirectamente, sin previa resolución del Congreso»³¹. Aunque ese texto tenía como antecedente el artículo 4^o, capítulo 2^o, sección segunda del Estatuto Provisional de mayo de 1815, en este se subordinaba la autoridad fiscal del ejecutivo a la de la Junta de Observación, que había surgido del cabildo tras la caída de Alvear y no tenía un carácter representativo, pero no de una manera clara ya que las cuestiones impositivas debían pasársele para «consulta y determinación», no para su «resolución» por el Congreso como dice el texto del reglamento de 1817³². Con el Reglamento Provisorio de 1817, entonces, por primera vez el poder ejecutivo quedaba sometido legalmente a la autoridad del Congreso en materia fiscal. En adelante, el problema residió en la capacidad de este para hacer cumplir su autoridad.

El ejercicio de la autoridad fiscal del Congreso (1818-1819)

27El establecimiento de la autoridad legal del Congreso en materia fiscal no implicó necesariamente su cumplimiento en la práctica. Las urgencias de la guerra conspiraban contra la intención del Congreso de controlar y ordenar las cuestiones fiscales. En la sesión del 2 de marzo de 1818 se discutió una nota de Belgrano remitida por el director en la que aquel informaba acerca de la imposición de un empréstito forzoso de 30 000 pesos en la provincia de Tucumán «por la dura alternativa en que se halla el ejército de subsistir o disolverse»³³. Belgrano había dispuesto la imposición por su sola autoridad de jefe militar y se limitaba a informar de ella al director, quien se lo comunicaba al Congreso. Su decisión se debía, sin duda, a la presión del ejército realista, pero ella iba en el sentido contrario del camino que pretendía recorrer el Congreso. El director compartía la posición del Congreso, según lo evidenciaba la nota que acompañaba a la comunicación de Belgrano, en la que, por las mismas razones por este aducidas, solicitaba autorización para imponer un empréstito forzoso de 200 000 pesos sobre el comercio y vecinos pudientes de Buenos Aires, pagadero en la Aduana con los derechos de introducción marítima. El Congreso autorizó el empréstito solicitado y acordó que con los fondos recaudados se pagase el empréstito de Tucumán y solicitó al director «que prevenga al general que en adelante no haga imposición, sino es en los casos que absolutamente no den tiempo a la consulta y entonces dando cuenta al Congreso con bastante justificación de causa»³⁴. El Congreso trataba de limitar las imposiciones que no proviniesen de su propia autoridad, pero debía aceptar que la guerra la limitaba.

28El Congreso también tenía dificultades para poner a los cabildos bajo su autoridad fiscal. Cuando un diputado de Mendoza informó, en la sesión de 9 de marzo de 1818, sobre el plan de arbitrios del Cabildo de esa ciudad, el Congreso solicitó la remisión del plan por entender que le correspondía resolver sobre el mismo³⁵. Pocas semanas más tarde, en la sesión del 31 de marzo, ante una consulta del Cabildo de Tucumán, el Congreso resolvió que los cabildos no tenían «facultad para aumentar por sí solos sus propios, imponiendo pechos y contribuciones», y desaprobó una solicitud del Cabildo de Catamarca para «el establecimiento de un nuevo impuesto sobre toda arria que pasase por aquella ciudad y jurisdicción», ordenándole «devolver los fondos que hubiese recaudado desde que puso en ejecución el proyecto»³⁶. Más satisfecho debe de haber quedado el Congreso con el reconocimiento de su autoridad que implicaba la solicitud del Cabildo de Jujuy, aprobada en la sesión del 12 de junio de 1818, de reformar el ramo de arbitrios³⁷. La imposición de la autoridad fiscal del Congreso sobre los cabildos era difícil de cumplir cuando se producían imprevistos que afectaban a una ciudad. Cuando el Cabildo de Córdoba exigió un empréstito de mil pesos «sin consulta ni aprobación previas de las autoridades supremas» para paliar los grandes perjuicios causados por las avenidas del río, el Congreso aprobó la medida en la sesión del 2 de octubre de 1818³⁸. El Congreso establecía así su autoridad y reconocía que las urgencias, no solamente las de la guerra, podían obligar a imponer empréstitos forzosos sin su autorización previa.

29El pleno reconocimiento de la autoridad fiscal del Congreso por el poder ejecutivo tuvo lugar el 24 de abril de 1818 cuando, alentado por la noticia de la victoria de Maipú, le solicitó la aprobación de un empréstito forzoso de 500 000 pesos sobre el comercio de Buenos Aires que absorbería el de 200 000 pesos autorizado el 2 de marzo³⁹. El Congreso aprobó rápidamente el pedido del Gobierno.

30Otro asunto, de muy distinta índole, con algún resabio del pasado pero también con rasgos modernos, que confirmaba el establecimiento de la autoridad fiscal del Congreso, fue la solicitud de las municipalidades de Mendoza y San Juan, tratada en la sesión del 8 de junio de 1818, de que se prohibiera la entrada de caldos extranjeros «que perjudican con su concurrencia los intereses y principal industria de aquella Provincia»⁴⁰. El pasado estaba presente en el recurso: la petición de un privilegio; la modernidad, en el destinatario y el procedimiento: el congreso y el debate. El diputado M. Godoy, de Mendoza, argumentó en contra de los derechos sobre el comercio interno porque contribuían «a fomentar el espíritu de rivalidad provincial», pero al mismo tiempo señaló que como los vinos y aguardientes de Cuyo, a pesar del aumento de derechos a los extranjeros, «eran perjudicados en la concurrencia» por la superior calidad y menor precio de estos, era necesario prohibir su entrada. En oposición a Godoy, el diputado J. S. Malabia sostuvo que los derechos cargados sobre los caldos cuyanos iban a un fondo nacional con el que se atendían gastos de beneficio común, por lo que lejos de fomentar «el espíritu de rivalidad provincial» aumentaban «el de fraternidad y unión». La ley de la necesidad, señalaba, obligaba a mantener esos derechos que pesaban sobre los productos de Cuyo, tal como otros lo hacían sobre las harinas, trigos y otros «artículos de exportación». Finalmente atacó el flanco más débil del argumento de Godoy: la prohibición de entrada de los caldos extranjeros, dijo Malabia, no contribuiría a que se refinase la calidad de los nacionales, porque ese efecto solo debía esperarse de la concurrencia, que era la única manera de promover la emulación, «que en todos tiempos, y en todas las Naciones ha sido la causa motriz del gusto, y de los progresos en la industria»⁴¹. El resultado del debate fue el rechazo de la supresión de los derechos sobre los caldos cuyanos, por «el considerable déficit que ocasionaría en los ingresos del erario la abolición de dichos derechos en circunstancias tan apuradas»⁴². Como se mantenían los derechos sobre los caldos cuyanos y debido a que la solicitud de prohibición de entrada de los caldos extranjeros también fue desechada, Godoy solicitó —y el Congreso aprobó— que los derechos sobre aquellos se declarasen «inalterables»⁴³. Más importante que el resultado fue el debate mismo acerca de los efectos de un impuesto y la confrontación de argumentos acerca del difícil balance entre los principios y la necesidad.

31Un debate de carácter más general sobre el tipo de impuestos cargados sobre la población pareció iniciarse en la sesión del 15 de junio de 1818 cuando el diputado Villegas hizo moción para que el Congreso «tratase de variar el sistema de derechos en que estaban gravados los fondos y comercio del país». Esto se debía a que muchos de los derechos que se cobraban entonces «habían sido injustamente impuestos por el Gobierno Español, y posteriormente distraídos del objeto principal de su institución». Esos impuestos habían sido establecidos «sin consideración al equilibrio e igualdad que debe guardarse entre Pueblos Unidos baxo de un Gobierno liberal», por lo que era urgente fijar «un plan de rentas capaz de proporcionar entradas suficientes para las cargas comunes del Estado guardando la igualdad posible entre los pueblos de la Unión»⁴⁴. El motivo de la moción no era, sin embargo, tan general sino un caso bien preciso: una solicitud del administrador de la Casa de Niños Expósitos que reclamaba el pago de una pensión que se había asignado a esa Casa en 1796 sobre los ramos de Indulto Quadragesimal y de Guerra⁴⁵. El Congreso declaró ilegítima la asignación sobre esos ramos, aunque condonó lo percibido hasta 1807 y los réditos de la casa en que estaba la imprenta de los Expósitos hasta ese momento. El problema residía en que los fondos de esos ramos eran recaudados por la Caja de Buenos Aires para la atención de objetos específicos no relacionados con la Casa de Expósitos⁴⁶. De esta manera, sin debatir el plan general requerido por Villegas, el Congreso dirimió cuestiones atinentes al sistema impositivo surgidas de las prácticas de la administración colonial, continuadas tras la revolución, de atender con los fondos recaudados por impuestos que tenían un fin específico gastos distintos de aquellos a que estaban destinados.

32La autoridad del Congreso en materia fiscal ya estaba establecida a fines de 1818 y en el curso del año siguiente hubo una prueba más clara aun en tal sentido. En diciembre de 1818 el poder ejecutivo solicitó al Congreso autorización para exigir un empréstito y establecer contribuciones, que estimaba necesarios hasta que la Caja Nacional de Fondos de Sud América diera los resultados esperados. Los motivos eran las urgencias «del ejército del Perú» y del «de observación sobre los anarquistas» y las necesidades de fondos de San Martín. El Congreso, a pesar de esos motivos, no concedió al Gobierno todo lo que solicitaba: autorizó un empréstito de 500 000 pesos, pero exigió que se le pasase un plan sobre las contribuciones para su examen⁴⁷. El Congreso se negaba así a dar facultades al poder ejecutivo que no estuviesen bajo su control. La Caja Nacional de Fondos de Sud América fue creada por el desorden en la recaudación provocado por la emisión desde 1813 de títulos de la deuda pública amortizables por la aduana. Esas emisiones de títulos preocupaban al Gobierno porque se había creado un círculo vicioso del que no podía escapar: colocaba empréstitos forzosos porque los recursos ordinarios no eran suficientes; con los títulos así colocados, sus tenedores podían pagar derechos de introducción marítima por su valor nominal; la recaudación, por lo tanto, caía y era necesario colocar nuevos empréstitos forzosos. Para romperlo, el Gobierno había propuesto en noviembre de 1818 la creación de la Caja Nacional de Fondos de Sud América, una institución financiera que ofrecería un interés por los títulos colocados en ella para evitar su presentación en la aduana. El proyecto falló porque las condiciones no eran atractivas, pero debe enfatizarse que la Caja fue el primer intento de reforma financiera desde la Revolución de Mayo y que se trató de un proyecto del poder ejecutivo debatido y aprobado por el Congreso. Que nadie en el Gobierno ni en el Congreso poseyera los conocimientos técnicos necesarios para advertir los defectos del proyecto no invalida su intención ni la novedad del procedimiento seguido para su aprobación⁴⁸.

33Otra solicitud de autorización de un empréstito, presentada por el poder ejecutivo en mayo de 1819, fue rechazada por el Congreso, que lo instó a recaudar las sumas no recaudadas del empréstito anterior ya que la repetición de los empréstitos hacía odiosas a las autoridades y perjudicaba el crédito del Gobierno⁴⁹. La autoridad del Congreso en materia fiscal quedaba reforzada frente a la del poder ejecutivo, cuyas cuentas examinaba en detalle y al que le daba recomendaciones prácticas y buenos consejos. Esa fue la expresión de mayor autoridad fiscal del Congreso, que desde mediados de 1819 comenzó a declinar.

La declinación de la autoridad fiscal del Congreso (1819-1820)

34El Congreso, desde su establecimiento, había extendido su autoridad fiscal a expensas de la del poder ejecutivo y de los Cabildos a pesar de que la necesidad de fondos de los varios ejércitos imponía sobre las cajas un carga difícil de soportar e impedía cualquier previsión de los gastos. Hasta mediados de 1819, sin embargo, esa autoridad había logrado afirmarse tanto legalmente como en la práctica, pero en la segunda mitad de ese año sufrió un retroceso en el segundo aspecto que duró hasta la disolución del Congreso en febrero de 1820. Las causas de esa declinación fueron la intensificación de la guerra en el Litoral y la llegada de un nuevo director, José Rondeau, que en junio de 1819 reemplazó a Juan Martín de Pueyrredón en la cabeza del poder ejecutivo.

35La debilidad del Congreso para imponerle su autoridad fiscal al poder ejecutivo quedó de manifiesto el 8 de julio de 1819 cuando el director presentó una nota suscitada por una consulta del gobernador intendente de Cuyo relativa al artículo 125^o de la Constitución para que «se esclarezcan algunas dudas sobre el abono de los auxilios que necesita una división del ejército de los Andes estacionada en su provincia»⁵⁰. El referido artículo de la constitución aprobada por el Congreso en abril de ese año decía:

Ninguno será obligado a prestar auxilios de qualquier clase para los exércitos, ni a franquear su casa para alojamiento de un cuerpo o individuo militar, sino de orden del Magistrado civil según la ley. El perjuicio que en este caso se infiera al propietario, será indemnizado competentemente por el Estado⁵¹.

36En cumplimiento de lo dispuesto por ese artículo, el Congreso acordó que los perjuicios se indemnizaran por los fondos del Estado, pero dadas las circunstancias ello debía hacerse «sin que sea precisamente a contado y en numerario»⁵². Es decir, como no existía otro medio de pago que el metálico o numerario y este escaseaba en las arcas públicas, el pago a los perjudicados debía hacerse mediante algún título de deuda. De esta manera, el Congreso retrocedía ante el poder ejecutivo en su intento de ordenar las finanzas públicas y lo autorizaba a continuar con la emisión de títulos de deuda.

37El Congreso, no resignado ante tales circunstancias, aprobó tres mociones del diputado Funes cuyo fin era conseguir la información sobre las cuentas fiscales que permitiera luego establecer algún orden en ellas: un informe sobre los ingresos y los gastos en 1817 y 1818, según lo mandado por el artículo 34^o, capítulo 1^o, sección 3 del Reglamento Provisorio; otro acerca del caudal necesario para atender los gastos de 1819; y otro sobre el monto de la deuda nacional⁵³. Posiblemente el poder ejecutivo no contase con la información requerida por el Congreso, pero también había cierta incongruencia en el pedido al invocar el reglamento provisorio de 1817 cuando ya estaba vigente la constitución de 1819, que entre las atribuciones del Congreso mencionaba, en su artículo 43^o, «recibir anualmente del Poder Ejecutivo la cuenta general de las rentas públicas, examinarla y juzgarla»⁵⁴. El reclamo del Congreso muestra, sin embargo, que un año y medio después de aprobado el reglamento y casi dos meses después de que entrara en vigor la Constitución el poder ejecutivo no había enviado aún la información que debía suplirle regularmente y que, por lo tanto, el Congreso desconocía tanto las cuentas de 1817 y 1818 como las estimaciones de ingresos y gastos de 1819 y el monto de la deuda pública. El Congreso había logrado establecer su autoridad constitucional en materia fiscal, pero más difícil era hacerla cumplir.

38Quizás por haberse dado cuenta de la escasa capacidad del Congreso para hacer cumplir su autoridad fiscal, quizá por ingenuidad en la materia, en la sesión del 27 de julio de 1819 el diputado Funes propuso, varias décadas antes de la voluntary taxation de A. Herbert⁵⁵, una contribución voluntaria por la que 78 000 personas, divididas en doce clases, aportarían desde 1 real hasta 1 peso y 4 reales por mes, lo que produciría un total de 546 000 pesos al año⁵⁶. El proyecto de Funes se diferenciaba del presentado por Passo en diciembre de 1816 en que no se trataba de un préstamo voluntario por una única vez sino de una donación voluntaria permanente. El Congreso aprobó en la sesión del 30 de julio el proyecto con el nombre de «suscripción voluntaria para auxilio del ejército por el término de un año» —es decir, sin el carácter permanente del proyecto original— y requirió a su autor que propusiese el reglamento. Este, presentado de inmediato, indicaba que la recaudación la haría una comisión formada por dos personas nombradas por el Cabildo junto con el alcalde de cada barrio⁵⁷. Los resultados de la contribución voluntaria no fueron los deseados: se esperaba que «produjese un éxito satisfactorio, así por ser voluntaria, universal y muy moderada, como por el sagrado objeto a que estaba destinada», pero algunas de las comisiones nombradas para recaudarla habían procedido descuidadamente. Por ese motivo la comisión de diputados que había examinado el caso proponía que el Congreso solicitase al poder ejecutivo que requiriese a las comisiones recaudadoras un informe del estado en que se hallaba la suscripción⁵⁸. Esa propuesta fue aprobada por unanimidad, pero no podía ocultar el fracaso del proyecto de Funes y de sus incentivos morales.

39Algo del espíritu voluntarista fiscal de Funes reapareció, sin embargo, en la sesión del 3 de agosto de 1819, cuando el Congreso aprobó que el poder ejecutivo invitara al comercio «a la exhibición de un empréstito voluntario» de 600 000 pesos, de los que 500 000 pesos corresponderían a los comerciantes nacionales o extranjeros de la ciudad de Buenos Aires y el resto a los comerciantes de las demás provincias. El destino de los fondos era poner en marcha el ejército auxiliar del Perú para ocupar las provincias interiores, es decir, las del Alto Perú. Los contribuyentes gozarían de la ventaja exclusiva de introducir en ellas efectos mercantiles por un millón de pesos por cada cien mil del préstamo y tendrían para venderlos un año y medio de plazo contado desde que se conociera en Buenos Aires la ocupación de Potosí. El Gobierno devolvería la suma prestada un año después de la ocupación de dicha villa o, «si contra toda esperanza se frustrase aquella», dos años después en libramientos contra la aduana de Buenos Aires, con un doce por ciento de interés⁵⁹. A diferencia del proyecto de Funes, que solo apelaba a incentivos morales, en el caso del nuevo empréstito el Congreso recurría a incentivos materiales para suscitar las contribuciones voluntarias y dejaba de lado tanto las comisiones distribuidoras de los empréstitos forzosos cuanto el mecanismo de recaudación de aquel proyecto. Los incentivos, no obstante, fueron insuficientes para conseguir el aporte voluntario de los comerciantes extranjeros, quienes arguyeron la imposibilidad de disponer de fondos con tal fin debido a su condición de meros consignatarios. Por ese motivo en la sesión del 25 de agosto el derecho de reembarco, que los afectaba, fue elevado del 5 % al 8 %⁶⁰.

40El Congreso, sin embargo, no esperaba aumentar la recaudación solamente mediante un empréstito voluntario sino que echó mano de recursos más tradicionales como la imposición de gravámenes a la leña, al maíz, al jabón, al carbón de piedra, y a la sal introducidos en Buenos Aires, y a los cueros extraídos. Todos esos impuestos, nuevos o modificaciones de otros anteriores, quedaron aprobados en la misma sesión y pocos días más tarde fueron aprobados otros sobre las maderas y duelas introducidas y una contribución de 36 000 pesos por el término de un año sobre los panaderos que abastecían la plaza⁶¹. El Congreso no podía esperar que esos impuestos suministraran grandes cantidades de dinero, pero eran fáciles de recaudar y producían fondos inmediatamente.

41Aunque el empréstito voluntario aprobado en la sesión del 3 de agosto tenía una vocación más universal que la mayoría de los anteriores, ya que recaía tanto sobre los comerciantes nacionales como sobre los extranjeros, cuatro días después, cuando el director informó que se preparaba una expedición española «destinada a la subyugación de estas provincias», el Congreso lo autorizó a imponer un nuevo empréstito forzoso sobre los españoles europeos, principalmente los solteros, por «toda la suma posible, valiéndose para este efecto de cuantos medios sean precisos», que en la sesión del 9 de agosto se hizo extensivo «a los americanos notoriamente conocidos por enemigos de la causa»⁶². De esta manera, por una amenaza que podía ser fatal para el orden político gestado tras la revolución, el Congreso volvía a las imposiciones discriminatorias y abría nuevamente las puertas a la arbitrariedad de las comisiones distribuidoras.

42La llegada de un nuevo director produjo novedades en la distribución de la autoridad fiscal entre el poder ejecutivo y el legislativo. A mediados de agosto el director hizo presente al Congreso que por la falta de fondos para atender los gastos ordinarios había mandado suspender la amortización de créditos y consultaba si no era conveniente suspender por el momento la amortización dispuesta por el decreto del 29 de marzo de 1817⁶³. El Congreso autorizó la suspensión de la expedición de billetes de amortización por las deudas contraídas por el Estado con cargo de pagarlas después de la paz, por las anteriores al 25 de mayo de 1810, por los empréstitos forzosos exigidos a los españoles, y por auxilios a los ejércitos⁶⁴. De esta manera se interrumpía el esfuerzo —poco exitoso, por cierto— iniciado en marzo de 1817 para ordenar la deuda flotante. Si bien el nuevo director se dirigía al Congreso para solicitar autorización con tal fin, la suspensión de la emisión de billetes de amortización había sido dispuesta por su sola autoridad. Esto también era un retroceso respecto de la autoridad en materia fiscal adquirida por el Congreso bajo el director Pueyrredón.

43Los meses finales del Congreso no fueron fructíferos en materia fiscal, ya que solo consideró peticiones de particulares⁶⁵. Eso muestra la ausencia de autoridades intermedias que pudiesen librarlo de la obligación de decidir en cada caso, que lo transformaban en una autoridad no solo legislativa sino también judicial. La última medida fiscal fue tomada el 11 de enero de 1820, un mes antes de su disolución, y fue nuevamente un aumento de los derechos de extracción, en este caso sobre la de grasa animal⁶⁶. Tras esta medida se disolvió el Congreso, que a lo largo de sus casi cuatro años de actividad había logrado cierto éxito en limitar la capacidad de imposición del poder ejecutivo y de autoridades subordinadas y había abierto el debate acerca de las cuestiones fiscales.

44La ciudadanía fiscal, es decir, la capacidad de los ciudadanos de opinar e influir en las decisiones fiscales, surgió en Buenos Aires casi a la par de la ciudadanía política. El proceso que dio lugar al desarrollo de esta fue más visible porque era consecuencia de la disolución de un orden político y de la dificultosa instauración de otro. El pasaje de la monarquía a la república requería la transformación del súbdito en ciudadano, es decir, la transformación de los individuos de solo «peticionantes» en opinantes y gobernantes. Por la necesidad de fundar un nuevo gobierno sobre la base de un nuevo principio de legitimidad, la soberanía del pueblo, el surgimiento de la ciudadanía política puede seguirse mediante el examen de los mecanismos de representación del nuevo soberano por las autoridades, ya no más soberanas. La caducidad de la forma antigua de la soberanía política de la autoridad no conllevó, sin embargo, la de la soberanía fiscal. La capacidad de opinar y de influir en materia política fue más rápida que la capacidad de opinar e influir en materia fiscal debido por un lado a la escasez y al tipo de los medios de expresión de la opinión, la prensa, pero por otro también a la escasez de conocimientos fiscales de los nuevos ciudadanos. Por esos motivos es menos a través de la prensa que de los debates en los organismos representativos que puede seguirse el surgimiento de la ciudadanía fiscal. Los representantes debieron ocuparse, con o sin conocimientos técnicos, por las urgencias surgidas de las guerras, de las cuestiones fiscales. Es así en el ámbito del poder legislativo que se observa el surgimiento de la ciudadanía fiscal, es decir, el debate acerca de quiénes y cómo debían contribuir a los gastos extraordinarios del gobierno.

45En la primera década posterior a la revolución, el poder legislativo residió en la Asamblea General Constituyente entre enero de 1813 y abril de 1815 y en el Congreso entre abril de 1816 y febrero de 1820. Esta afirmación no implica desconocer que durante ese lapso el poder ejecutivo también legisló, pero el surgimiento de la representación provocó, porque la idea del poder limitado estaba en el origen de la revolución, un paulatino traslado de esa facultad al poder legislativo. Ese proceso fue más visible en cuanto a la ciudadanía política, porque el debate sobre las formas de gobierno y de representación, es decir, sobre la conformación de una nueva autoridad política distinta de la monarquía absoluta, era el imperativo de la hora; pero también se manifestó, aunque oscurecido por la necesidad de satisfacer perentoriamente las urgencias de los ejércitos, en el plano fiscal. La Asamblea apenas si fue requerida por el tratamiento de los asuntos fiscales, que quedaron en su mayor parte a cargo del poder ejecutivo; pero a partir del momento en que entró en funcionamiento el Congreso comenzó la declinación de la autoridad fiscal del ejecutivo. Si se juzga por las peticiones de los cabildos referidas a las modificaciones de los arbitrios, el Congreso tuvo mayor éxito en establecer su autoridad frente a ellos que frente al poder ejecutivo. Aunque las decisiones sobre los empréstitos forzosos pasaron a su cargo, el Congreso no pudo evitar las iniciativas del poder ejecutivo, como la amortización de 1817, sobre la que no fue llamado a opinar, quizá porque fue adoptada en momentos en que se produjo la mudanza de sus sesiones de Tucumán a Buenos Aires. La autoridad del Congreso en materia fiscal quedó legalmente establecida a partir de la aprobación del Reglamento Provisorio en diciembre de 1817, pero la reanudación de la guerra en el Litoral y un cambio en el poder ejecutivo produjeron un avance en la práctica de la autoridad fiscal de este.

46El surgimiento de la ciudadanía fiscal en la primera década posterior a la revolución se manifestó en el tratamiento de los temas pertinentes por el Congreso y en un pálido eco en la prensa de Buenos Aires, en cuyas páginas apenas se encuentran trazas de los temas fiscales que acosaban a los representantes. Esa primera manifestación, sin embargo, no debe contrastarse con la explosión de los debates sobre los temas fiscales en la prensa y en la Junta de Representantes de Buenos Aires a comienzos de la década siguiente sino con la situación previa a la revolución. Tal comparación permite poner de relieve las novedades introducidas respecto del orden monárquico: surgió un poder ejecutivo autónomo con capacidad de acción inmediata; se limitó ese poder mediante el establecimiento del poder legislativo, con capacidad de imponer su autoridad fiscal; y comenzó un debate, antes completamente ausente, sobre los gastos del gobierno y la manera de financiarlos. La revolución iniciada en Buenos Aires en mayo de 1810 no fue una revuelta fiscal, pero como consecuencia de ella las cuestiones fiscales comenzaron a salir a la luz pública.