1 Philippe CALLÉ

2Je voudrais, dans un premier temps, aborder les politiques publiques de la jeunesse sous la Vème République et j’ai adopté ce titre « Une catégorie politique introuvable ? » avec un point d’interrogation. Il y a en effet un aspect que je tiens à préciser d’emblée : quand on parle de jeunesse, de politique de jeunesse, un élément est fondamental – que nous n’aborderons pas aujourd’hui- c’est celui de la sociologie de la jeunesse.

3C’est un volet très important parce que les politiques de jeunesse ont souvent utilisé -appuyé ou utilisé, on peut en discuter- la sociologie de la jeunesse. Mais c’est un volet tellement important que, là aussi, et je l’ai évoqué rapidement avec Gérard MAUGER, ce pourrait être un thème de travail pour une journée d’étude : « les sociologies de la jeunesse, la sociologie de la jeunesse depuis sa création ». Nous mettrons donc un peu de côté, sauf peut-être durant un moment cet après-midi, la sociologie de la jeunesse et revenons à ma question : s’agit-il d’une politique introuvable ?

4J’aborderai par conséquent trois aspects successifs. Tout d’abord : un héritage politique complexe et problématique, l’héritage des débuts de la IIIème République. Puis, une construction politique très ou trop partagée : c’est la Vème République, 1958, le haut-commissariat, les ambitions de l’État. Enfin, la troisième partie portera sur 1981 qui constitue un vrai tournant et la fin paradoxale d’un modèle...

Un héritage politique complexe et problématique.

5Le souci de prendre en charge la jeunesse ne date pas de la nomination de Maurice HERZOG comme haut-commissaire en 1958, mais apparaît plutôt au début de la IIIème République avec trois objectifs principaux. La citoyenneté des jeunes, garants de l’avenir de la démocratie nouvellement instaurée, la protection des jeunes que l’industrialisation et l’urbanisation menacent, enfin le maintien de la paix sociale, face à une jeunesse jugée dangereuse. D’où ces deux tendances lourdes qui vont structurer les interventions en direction de la jeunesse et qui, à intervalles réguliers, apparaîtront comme une double injonction contradictoire. D’une part, faire appel à l’engagement et à la responsabilisation des jeunes, porteurs d’avenir et d’autre part, assurer un contrôle social sur une nouvelle classe « dangereuse ». Si les interventions en direction de la jeunesse se font jour dès le XIXème siècle, pour autant elles ne sont pas le fruit des pouvoirs publics au demeurant peu constitués dans le domaine social au sens large.

6En effet, dès l’origine ce sont des organismes privés qui s’instaurent, constituant des réseaux selon les clivages majeurs de la société de l’époque, les laïques avec la Ligue de l’enseignement, les catholiques avec l’Action catholique de la jeunesse française. C’est une vision schématique et chacun de ces points mériterait évidemment encore beaucoup de développements.

7Plus tard, un mouvement très important émerge au début du XXème siècle, le scoutisme, qui va jouer tout au long du siècle un rôle très important. De cette période résultera une implication majeure des organismes privés dans le domaine de la jeunesse que l’on retrouvera plus tard dans la revendication et la défense de la liberté associative, de l’autonomie des mouvements, mais lourdement clivée sur une opposition laïcs / confessionnels qui elle, va perdurer tout au long du XXème siècle. Ce clivage laïcs/confessionnels est fondamental dans les politiques de jeunesse en France pour tout ce domaine.

8Autre aspect à souligner : c’est que le gros travail en direction de la jeunesse de la IIIème République et du XXème siècle, relève de l’Instruction publique et de l’Éducation nationale. Il est considéré, y compris par, et surtout par les mouvements laïcs, comme le travail essentiel. Je ne le passe pas sous silence mais il relèverait d’un autre comité d’histoire, l’entrée en lice de l’État dans ce domaine de la jeunesse s’effectue dans des conditions porteuses d’ambiguïté. Si le Front populaire lance vraiment une intervention publique visant à l’émancipation des jeunes, c’est avec une orientation sportive, le plein air surtout d’une part, avec un fort appui aux mouvements de jeunes, d’autre part. Et enfin troisième aspect, l’émergence d’une promotion de la culture populaire ou de l’éducation populaire. Ces trois axes forts vont marquer durablement le discours et les projets des acteurs à défaut de produire des réalisations durables à ce moment, et former ce qu’on peut appeler un horizon d’attente que la Libération ravivera. Vraiment, le Front populaire est au fondement de ce qu’on pourrait appeler un imaginaire politique et c’est un âge d’or ; la Libération le ravivera et puis, à intervalles réguliers, on reviendra à cette source qui est une source à la fois philosophique et politique, jusqu’à nos jours d’ailleurs. Le souvenir du Front populaire et des années de la Libération demeure jusqu’à aujourd’hui. Le lien entre cette source et le mouvement social établi à ces deux moments cruciaux, est invoqué régulièrement pour rétablir une légitimité parfois dissoute dans la mise en œuvre au quotidien.

9Mais c’est probablement Vichy qui imprime la marque la plus forte en matière d’intervention de l’État, et ce de manière pérenne. La création de services départementaux reste l’un des acquis de cette période, même si ce sont des services très, très embryonnaires : mais il s’agit quand même d’une innovation. Et c’est la relation État/mouvements de jeunesse qui se structure alors, en dépit des oppositions multiples et des clivages initiaux.

10Ne refaisons pas l’histoire de cette période qui là aussi est très compliquée, mais nous y retrouvons tous les éléments qui ultérieurement animeront et agiteront ce dialogue. L’institutionnalisation de ces relations, État/mouvements, reste l’élément majeur de cette phase, avec comme mesure à la fois symbolique mais aussi efficiente, l’agrément des associations, qui est un marqueur de cette institutionnalisation. Et puis aussi cette crainte récurrente de la mainmise de l’État sur les mouvements qui elle aussi perdure des décennies durant. L’étatisation, l’unification de la jeunesse, sont des éléments hérités de Vichy qui vont aussi durer pendant plusieurs décennies. Nous avons donc là un héritage complexe marqué de réalisations, marqué aussi d’imaginaire, je le redis, par le Front Populaire et la Libération.

1958 : une construction politique très partagée, ou trop partagée ?

11Il ne fait aucun doute que 1958 et l’instauration de la Vème République marquent un réel tournant dans la construction d’une politique en direction de la jeunesse, comme d’une manière générale dans le développement des politiques publiques. Le comité d’histoire est surtout et naturellement centré sur le domaine de la jeunesse et des sports mais en 1958, la Vème République marque quand même l’essor, la construction des politiques publiques de manière très volontariste. Et je reprends la formule de Pierre Müller dans son ouvrage L’analyse des politiques publiques qui notait « Ce qui a triomphé au cœur des années 1960 avec le Gaullisme, c’est l’idée selon laquelle l’État doit prendre en charge la modernisation économique et sociale du pays. » Et plus qu’un symbole, la grande réalisation, c’est la DATAR en 1964, la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale qui est un organisme très volontariste et qui va porter la relance du plan et de la planification. C’est donc une nouvelle posture de l’État qui se pose en leader, en tête de file des politiques publiques de manière très volontariste. Et cela, c’est tout de même une nouveauté de la part de l’État.

12La mise en place d’un haut-commissariat à la jeunesse et aux sports avec un titulaire prestigieux, Maurice HERZOG, représente incontestablement une avancée majeure. Mais c’est aussi la relance du plan, à partir du IVème de 1962 à 1965 et du Vème de 1966 à 1970, qui accentue fortement l’engagement de l’État dans les politiques sociales au sens large, en particulier avec les programmes d’équipements sportifs et socio-éducatifs pour ce qui nous concerne. C’est un élément très important parce que dans les politiques en direction de la jeunesse, l’équipement prend alors une place centrale dans la représentation des problèmes et des solutions en matière de jeunesse, ce que Guy SAEZ et Claude GILBERT dans L’État sans qualité2 ont appelé la phase topique, la phase où la politique est centrée sur des lieux, succédant ainsi à la phase épique qui était la phase où on s’appuyait plutôt sur le récit des origines, sur les récits fondateurs, Front populaire et Libération. Il s’agit presque d’une refondation de ces politiques sur de nouvelles bases.

13En parallèle, on ne peut que relever au cours des décennies les variations dans la dénomination des services en charge du secteur. C’est assez étonnant : jeunesse et éducation populaire, jeunesse et activités socio-éducatives, activités de loisirs socio-éducatifs. On constate une variation dans la terminologie des services qui traduit probablement une relative difficulté à cerner le problème à traiter par les pouvoirs publics, et à formuler une définition du projet d’action publique. Mais souvenons-nous que l’été 1959 avec les « blousons noirs » et Mai 68 se chargeront de rappeler que la jeunesse représente toujours un problème aigu.

14Pour autant, ces éléments suffisent-ils à construire une politique publique ? Si on s’accorde avec Pierre MULLER sur le principe que toute politique publique est porteuse d’une idée du problème, d’une représentation du groupe social concerné et d’une théorie du changement, alors il faut regarder la question de plus près. Le processus de la construction de rapport au monde dont parle Pierre MULLER s’avère forcément complexe.

15L’héritage dont nous venons de parler, en particulier le rapport aux mouvements de jeunesse est lui-même porteur de ces difficultés. Non pas que le consensus soit indispensable, car le conflit peut être en soi un élément fédérateur, mais c’est la constitution d’un secteur de la jeunesse qui s’avère compliquée. L’une des premières difficultés provient du rapport des organismes privés, mouvements et fédérations, avec les pouvoirs publics.

16Comme je l’ai dit, il reste de la période de Vichy cette crainte permanente, des deux côtés d’ailleurs, d’une étatisation de la jeunesse ou plutôt d’une tendance en ce sens. Comment agir en direction de la jeunesse et de ses organisations représentatives sans en faire des obligés ? En même temps, comment les engager clairement dans un développement des activités en faveur des jeunes ? Dilemme permanent. En fait, la mise en œuvre de la programmation d’équipements sportifs et socio-éducatifs pour les jeunes ne peut être dès le départ le fait du seul État.

17Même si les IVème et Vème plans représentent un engagement budgétaire considérable, sans les collectivités locales, rien n’est possible. Dès le départ, il s’agit d’une co-construction obligée sur tous les plans : définition, financement, maîtrise d’ouvrage. Parenthèse au passage : c’est un peu l’inverse de la position fondamentale de la DATAR à l’époque qui donnait à l’État la maîtrise complète et qui associait ensuite les acteurs. Là, dès le départ la définition est co-construite avec les acteurs. En la matière, nous sommes loin de l’image de la puissance publique conduisant sa politique, ce qu’a tenté de faire Malraux avec les maisons de la Culture, des réalisations prestigieuses certes, mais en nombre très réduit, ferme sur les principes et sur les définitions, mais qui aboutit du coup à peu de réalisations effectives, même si elles sont remarquables.

18De même pour la gestion de ces équipements, la cogestion également souvent tripartite est aussi un point de passage obligé. De ces deux postures fondamentales auxquelles l’administration ne peut se soustraire, résulte un équilibre fragile en permanence.

19Enfin la création d’un corps de professionnels de l’animation, élément essentiel de la constitution du secteur de politiques publiques, ne peut être effectif sans la maîtrise assurée par la fédération la plus puissante à l’époque, celle des MJC (Maisons des jeunes et de la culture) avec le FONJEP (Fonds de coopération Jeunesse éducation populaire)..

20Cependant, dans cette période, sont nées toutefois -ne soyons pas complètement critiques- les grandes réalisations destinées aux jeunes pour les voyages, Cogedep (association de Cogestion pour les déplacements à but éducatif des Jeunes), les chantiers volontaires de jeunes, Cotravaux, les activités de plein air, l’UCPA (Union des centres de plein-air). Ces réalisations sont emblématiques de la cogestion au niveau central et des réussites de cette phase. On peut donc dire que très précocement cette politique en direction de la jeunesse était en grande partie territorialisée, ainsi d’ailleurs que la politique culturelle, en décalage avec les autres politiques publiques, et centrée sur le niveau local.

21Il en résulte une dimension problématique certaine, voire conflictuelle à intervalles réguliers avec les acteurs de cette territorialisation, et des tentatives tout aussi régulières de rééquilibrage. Enfin, il reste aussi ce que Patricia LONCLE a appelé d’une formule qui est forte, « l’irréductible interministérialité des questions de jeunesse ». En effet, c’est probablement une des explications de la difficulté à définir le secteur d’intervention de ces politiques, au-delà du rapport avec les grands mouvements et fédérations. En effet, il n’a guère été possible de formuler de manière durable, une définition des problèmes de la jeunesse qui recueille une adhésion non seulement des représentants institués de la jeunesse, mais aussi des autres ministères. Pierre GABORIT qui a été directeur de la jeunesse de 1984 à 1986, l’avait formulé : « Le sport est une activité sectorielle, la jeunesse une tranche d’âge », le premier peut donc relever d’une administration verticale, alors que la seconde requiert par essence une approche interministérielle.

22Et puis songeons, au sein même du ministère, à la place prise progressivement par le sport, j’y reviendrai tout à l’heure, sans compter l’importance de la place de l’éducation physique et sportive, au sein même du ministère jusqu’en 1981. Et parmi les mouvements, aussi, souvenons-nous que pendant des années la Ligue française de l’enseignement n’a cessé de réclamer un rattachement de toutes ces questions à un grand ministère de l’Éducation.

1981 : la fin paradoxale d’un modèle

23Paradoxale parce que c’était une grande espérance. Souvenons-nous que les années 1970, notamment les élections municipales de 1977, représentent un tournant politique en France.

24Il y a une usure du pouvoir gaulliste, une aspiration à une autre forme de vie politique et les élections municipales de 1977 sont porteuses de nouveautés dans le domaine des politiques publiques, une aspiration à la démocratie locale, avec la participation des associations.

25Alors même que l’avènement de la gauche, attendu et réalisé en 1981, ravivait les espoirs du Front populaire, ce que j’ai appelé l’imaginaire, l’horizon d’attente de 1936 et de 1945 et ce qui se passe entre 1977 et surtout 1981, c’est l’avènement de changements fondamentaux notamment sur le rôle de l’État. Après deux décennies d’un pouvoir entreprenant et centralisé, l’aspiration à une autre relation aux pouvoirs publics se traduit par la revendication du pouvoir local et de la démocratie locale dans laquelle les associations doivent jouer un rôle éminent. Et puis surtout 1982, c’est la décentralisation qui entraîne une modification profonde de l’organisation des pouvoirs publics, qui transfère aux collectivités des compétences jusqu’alors détenues par l’État, notamment dans le domaine social. Même les grandes réalisations associatives, mouvements et fédérations, doivent s’adapter à ce mouvement, à contrecœur certes, mais sans échappatoire possible.

26Enfin, au sein même de l’appareil d’État, les équilibres se modifient. Alors que le ministère de la Culture connaît une relance spectaculaire avec un champ d’action très élargi, le département ministériel Jeunesse et Sports est affecté par l’échec de la grande ambition du Temps libre. Je rappelle qu’il y a un peu plus de dix ans maintenant (en 2003), nous avons consacré une journée d’étude à cet épisode du Temps libre3, avec le départ pour l’Éducation nationale de l’éducation physique et sportive et la montée en puissance du secteur sportif, notamment avec la création du FNDS (Fonds national pour développement du sport), en 1979. Donc, au sein même du département ministériel Jeunesse et Sports, il y a une profonde modification des équilibres. Et puis durant l’été 1981, c’est le retour de la jeunesse comme classe dangereuse, les Minguettes, l’été chaud de 1981. La mobilisation interministérielle est totale et la définition des problèmes relève alors d’une priorité de l’action publique. Une parenthèse pour nous souvenir : le rapport SCHWARTZ sur l’insertion sociale et professionnelle des jeunes en 1981, le rapport BONNEMAISON en 1982 sur la prévention de la délinquance, le rapport DUBEDOUT sur « Refaire la ville » en 1983, la création des missions locales, la politique de la ville..., c’est l’État tout entier qui devient animateur, pour reprendre l’expression de Jacques DONZELOT.

27Et nous entrons dans une nouvelle ère des politiques publiques. Et puis, et ce sera un peu ma conclusion, une conclusion provisoire j’espère, la crise économique, qui est aussi un élément quand même concomitant, la crise économique qui s’aggrave sonne définitivement le glas des Trente Glorieuses, la fin d’un modèle d’intervention publique que les fondateurs de la Vème République avaient conçu.

28Alors petit hommage et souvenir pour Françoise TETARD4 : est-ce la fin d’un « concept mou pour une politique floue » selon une formule dont elle avait le secret ?