Les forces et les faiblesses du droit international face aux défis planétaires : quelles nécessaires évolutions ?
p. 39-56
Texte intégral
1Pour l’essentiel multilatérales, régionales ou à vocation universelle, sectorielles ou transversales, les conventions internationales de protection de l’environnement sont aujourd’hui abondantes, puisque l’on évalue leur nombre à environ 1 500. Des dizaines de milliers de textes de soft law ont également été adoptés : résolutions, plans d’action, stratégies, chartes, lignes directrices… De leur côté, les organisations internationales se sont quasiment toutes saisies de la question environnementale, tandis qu’étaient créées de très nombreuses institutions conventionnelles dans le cadre des conventions de protection de l’environnement. Elles comprennent souvent un organe politique plénier (généralement la Conférence des parties), un ou plusieurs organes scientifiques, un secrétariat ainsi qu’un ou plusieurs mécanismes financiers. Or, si l’on met en parallèle ces impressionnants développements normatifs et institutionnels et l’aggravation rapide des problèmes environnementaux dont font état régulièrement les rapports sur l’environnement, force est de constater que le foisonnement des règles et des institutions n’a pas produit les effets escomptés. En dépit d’une activité diplomatique et réglementaire soutenue, particulièrement depuis les années 1970 et la Conférence des Nations unies sur l’environnement humain de Stockholm, l’état de notre environnement ne cesse de se détériorer.
2De fait, le Global Environment Outlook 5, paru en 2012, nous apprend que, en vingt ans, sur 90 objectifs de politiques environnementales, seuls quatre ont enregistré « des progrès significatifs » : la disparition des molécules portant atteinte à la couche d’ozone, l’élimination du plomb dans les carburants, l’amélioration de l’accès des populations à une eau potable et la promotion de la recherche en matière de lutte contre la pollution marine1. Depuis 1992, hormis la stabilisation de la diminution de la couche d’ozone stratosphérique, l’humanité a échoué à accomplir des progrès suffisants pour résoudre les défis environnementaux annoncés. Pire, la plupart d’entre eux se sont considérablement aggravés. Ce constat interroge le juriste. Le droit international de l’environnement a incontestablement orienté et influencé positivement les droits nationaux, mais ses développements n’ont pas empêché l’entrée dans l’anthropocène, cette ère géologique succédant à l’holocène qui serait caractérisée par l’empreinte de l’homme, devenu une force géologique et dont les impacts seraient le principal marqueur de cette nouvelle époque2. Nous franchissons les limites planétaires les unes après les autres, ce qui annonce des modifications brutales de notre environnement, à la fois potentiellement catastrophiques et largement imprévisibles3. En 2009, les scientifiques concluaient que trois frontières étaient transgressées : le changement climatique, la perte de biodiversité et les cycles de l’azote et du phosphore4. Ils insistaient sur l’importance de combler ces lacunes et de développer plus avant les sciences du système Terre. En 2015, ils soulignaient que nous avions déjà atteint le point de basculement pour au moins quatre frontières, ajoutant les transformations de l’occupation des sols à la première liste5. Ils en déduisaient que nous étions sortis d’un « espace de fonctionnement sécurisé6 ». En janvier 2022, ils mettaient en avant le dépassement d’une cinquième limite, celle relative à la pollution chimique qui, à peine chiffrée, était considérée comme franchie7. En mai 2022, c’était une sixième limite, celle relative à l’eau douce, qui était considérée comme dépassée8. Si l’état de la couche d’ozone s’améliore et laisse espérer sa restauration d’ici 2050 ou 2060, pour l’ensemble des autres frontières, la situation se détériore. Nous aurions donc franchi désormais six des neuf limites planétaires, sortant chaque fois un peu plus de cet « espace de fonctionnement sécurisé » pour entrer dans une zone à risque, éprouvant au-delà du raisonnable les capacités de résilience de notre biosphère9. Le passage de certains seuils, appelés « points de basculement » (ou « tipping points »), fait en effet craindre des scénarios catastrophiques, allant d’une montée des mers de plusieurs mètres à la « Terre-étuve » ou à un effondrement massif de la vie sur tout ou partie de la planète10.
3Perçu à l’origine comme une question de bon voisinage, l’enjeu environnemental s’est planétarisé, en ce sens qu’il se pose désormais à l’échelle de la planète Terre comprise comme un système complexe dans lequel l’humanité prend peu à peu conscience de la fragilité de l’expérience humaine. Les impacts de nos activités ne concernent plus seulement une région ou une autre, mais sont susceptibles d’affecter les équilibres à l’échelle de la planète. Ils se font également sentir à l’échelle des temps géologiques, avec le passage des points de basculement qui sont des points de non-retour, marquant des bifurcations irréversibles. Alors que les pollutions étaient jusque-là considérées comme à la fois locales et solvables, avec la découverte des menaces globales, l’entrée dans l’anthropocène et le franchissement des limites planétaires, les problèmes changent de dimension et se présentent de plus en plus comme non solvables. Le retour en arrière ou la sortie de crise ne sont plus envisageables. Là où l’urgence traditionnelle était temporaire et exigeait une réaction immédiate, la « longue urgence » devient un état permanent et n’appelle plus un régime d’exception. L’expression trouve son origine dans les écrits de James Howard Kunstler, et en particulier dans son ouvrage The Long Emergency. Surviving the Converging Catastrophes of the Twenty-first Century, publié en 200511. Corinne Lepage souligne aussi qu’il faut entendre par là la nécessité de « considérer comme urgents, c’est-à-dire prioritaires par rapport à d’autres considérations, des objectifs dont les manifestations négatives affecteront les sociétés dans des temps mal connus12 ». De fait, cette « longue urgence » voit se croiser des temporalités multiples : celle du très long terme (incertain et largement imprévisible), celle de l’irréversibilité (signifiant qu’un retour en arrière est impossible et qu’au contraire un emballement est probable) et celle de l’urgence à agir (qui croît avec le retard dans la mise en place de mesures ambitieuses)13.
4À cette aune, et en dépit de certaines avancées, il est difficile de voir dans le droit international de l’environnement autre chose qu’un échec. Nous voudrions ici revenir sur ses forces et ses faiblesses, avant d’esquisser des pistes pour de nécessaires évolutions.
Forces et faiblesses du droit international de l’environnement face aux défis planétaires
5S’il souffre de nombreuses faiblesses, le droit international présente aussi certaines forces qu’il convient de rappeler dans le cadre de cette réflexion dialectique sur les puissances et les impuissances du droit international en la matière.
Les forces du droit international de l’environnement
6Jusque-là balbutiant, le droit international de l’environnement a connu de nombreux développements depuis la conférence de Stockholm en 1972. Il se présente aujourd’hui comme une branche bien étoffée du droit international. De multiples régimes, constitués d’ensembles de normes, contraignantes et non contraignantes, et d’institutions, ont été établis. Tantôt sectoriels, tantôt transversaux, ils couvrent largement les atteintes humaines aux milieux terrestres, marins et atmosphériques. L’édifice normatif n’a plus besoin d’être complété qu’à la marge. C’est ainsi que les négociations d’un traité sur la biodiversité au-delà des juridictions nationales ont récemment abouti14, tandis que d’autres ont été lancées en mars 2022 pour un traité contre la pollution plastique15.
7Les régimes environnementaux fournissent aux États de précieux outils de coopération dans la mise en cohérence des politiques et des actions, et influencent grandement l’évolution des droits nationaux. Ils ont largement participé à la prise de conscience des enjeux environnementaux et contribué à la diffusion de principes, outils et règles de protection de l’environnement dans les ordres juridiques nationaux. Prévention, précaution, pollueur-payeur, étude d’impact environnemental, participation du public à la prise de décision en fournissent quelques illustrations. Leur diffusion est réelle, même si elle est difficile à mesurer et ne s’effectue pas seulement du haut vers le bas, de l’échelle internationale vers l’échelle nationale, mais également selon des mouvements plus complexes du bas vers le haut, voire à niveau, entre les droits nationaux.
8Le droit international de l’environnement n’a pas cessé d’évoluer pour faire face à de nouveaux besoins. De nombreux mécanismes et approches originaux ont été expérimentés, témoignant de la souplesse et des capacités d’adaptation du droit international. Parmi les nouvelles approches, on mentionnera l’hybridation progressive du droit international de l’environnement avec les droits de l’homme. À l’échelle universelle, l’adoption de la résolution de l’Assemblée générale des Nations unies sur le droit à un environnement propre, sain et durable a marqué, de ce point de vue, un jalon important16. L’enjeu environnemental a également conduit à innover de multiples manières, que ce soit en institutionnalisant la coopération multilatérale, en introduisant des procédures allégées de révision des traités pour permettre au droit d’évoluer plus aisément, ou encore en élaborant des procédures non contentieuses de contrôle combinant « de façon souvent ingénieuse la coopération, l’assistance et la sanction dissuasive ; au point que les institutions classiques du droit international général, telle la responsabilité pour faits illicites, se trouvent parfois en pareil cas non pas écartées mais marginalisées par l’apparition de ces procédures particulières de contrôle17 ». Il était logique que la collectivisation des engagements étatiques, dans le cadre des conventions internationales de protection de l’environnement, produise des conséquences « dans le domaine du contrôle du respect du droit, et plus particulièrement au travers des procédures de non-respect (non-compliance procedures) qui sont spécifiques au droit international de l’environnement18 ». Les procédures de non-respect permettent « d’objectiver la violation d’obligations erga omnes partes et partant de recourir à des mesures de réaction “collectives” contre l’État ou les États fautifs. La protection de l’environnement s’inscrit dès lors dans une logique de “globalité actorielle” marquée par la multiplicité des acteurs ayant un “intérêt à agir” en faveur de la préservation de l’écosystème mondial19 ». Nombreux sont les traités à avoir donné lieu à la création de ce type de procédures, dans le prolongement de la première procédure de non-respect qui a été élaborée en 1992 dans le cadre du protocole de Montréal de 1987 sur les substances qui détruisent la couche d’ozone. Plus généralement, le domaine du climat a suscité, avec l’accord de Paris, une intéressante reconfiguration des mécanismes de garantie du droit international, combinant l’intervention de différents acteurs (étatiques, non étatiques ou infra-étatiques) et de différentes techniques, du droit international au droit national et vice versa, que ces garanties soient incitatives (garantie douce) ou contraignantes (garantie dure)20.
9Dans une matière technique, où le droit doit s’adosser à des connaissances scientifiques solides, la constitution d’interfaces originales entre scientifiques et décideurs mérite aussi d’être soulignée. La première d’entre elles a été le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), créé en 1988 et dont les travaux ont largement rythmé les négociations internationales sur le climat. Sa petite sœur, la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), créée en 2012, participe également à la construction de référentiels scientifiques partagés sur la biodiversité à l’échelle internationale. S’y ajoutera normalement en 2024 un panel science-politique chargé de contribuer à la gestion durable des produits chimiques et des déchets, en cours de constitution suite à une décision de l’Assemblée des Nations unies pour l’environnement de 2022.
Les faiblesses du droit international de l’environnement
10Les faiblesses du droit international de l’environnement ont été maintes fois soulignées. Elles trouvent pour la plupart leur origine dans la difficulté des États à se mettre d’accord sur des règles fortes au vu de leurs divergences d’intérêts et d’approches, tout cela sans forcément en tirer des avantages directs à court terme et alors même que la situation de « passager clandestin », profitant des bénéfices de la coopération et de l’action des autres, est très tentante. Les procédures de négociation et de prise de décision ne favorisent guère l’adoption de règles ambitieuses. Ainsi, pour l’essentiel, les règles du droit international de l’environnement sont souples, flexibles, pour ne pas dire molles, à « texture ouverte », non auto-exécutoires, et laissent une grande marge d’appréciation aux États s’agissant de leur transposition dans les ordres juridiques internes. La matière donne d’abord lieu à un abondant soft law, et même les traités, lorsqu’ils existent, sont généralement souples dans leur contenu. La Convention sur la diversité biologique21 (1992) en fournit une bonne illustration. Traité international pourtant censé lutter contre l’effondrement de la biodiversité, qui représente l’une des limites planétaires, elle contient des obligations pour la plupart atténuées par des formules telles que « dans la mesure du possible et selon qu’il conviendra », ce qui laisse aux États une très large marge de manœuvre dans son application. Si l’on se tourne vers l’accord de Paris sur le climat22 (2015), autre traité international majeur, qui s’attaque à une autre limite planétaire, celle des changements climatiques, une lecture attentive révèle qu’il comporte essentiellement des obligations procédurales et non substantielles. C’est bien la logique qui a prévalu à la rédaction de son article 4, paragraphe 2, pourtant central :
Chaque Partie établit, communique et actualise les contributions déterminées au niveau national successives qu’elle prévoit de réaliser. Les Parties prennent des mesures internes pour l’atténuation en vue de réaliser les objectifs desdites contributions.
L’obligation est avant tout procédurale et la seconde partie de la disposition, pleine de circonvolutions, n’a pas du tout la même portée qu’auraient pu avoir des formulations alternatives plus directes telles que « les Parties ont l’obligation de prendre toutes les mesures appropriées pour mettre en œuvre leurs contributions déterminées au niveau national » ou « les Parties ont l’obligation de mettre en œuvre leurs contributions déterminées au niveau national ».
11Le droit international de l’environnement souffre également de la centralité de l’État et de sa difficulté à appréhender juridiquement les acteurs privés, pourtant responsables de la plupart des atteintes à l’environnement. Un traité international sur les entreprises et les droits humains est certes en cours de négociation, mais la régulation de l’activité des firmes multinationales relève, en attendant, principalement du soft law. Alors qu’il lui garantit plusieurs droits, le droit international a encore du mal à saisir juridiquement l’entreprise, même multinationale, et à lui imposer des obligations23.
12Le droit international de l’environnement reste marqué par une forte fragmentation des normes et des institutions qui ne favorise guère une approche cohérente de questions environnementales pourtant étroitement corrélées. La gouvernance internationale de l’environnement est encore en « silos », ce qui ne permet pas de traiter les menaces globales dans leur complexité. De nombreux traités internationaux ont donné lieu à des arrangements institutionnels autonomes24, et il y a encore trop peu de collaborations entre ces régimes. L’exemple du remplacement, dans le cadre du protocole de Montréal (1987), des chlorofluorocarbones par des hydrofluorocarbones pour préserver la couche d’ozone, mais avec des répercussions importantes sur le climat, illustre remarquablement les risques de problem shifting25. En outre, la gouvernance environnementale est marginalisée par rapport à d’autres régimes essentiels (commerce, investissement, propriété intellectuelle) plus « forts » sur le plan de l’armature juridique et institutionnelle, plus effectifs et ayant un impact (négatif) beaucoup plus important sur l’environnement que celui (certes positif, mais modéré) du droit de l’environnement.
13S’agissant de la mise en œuvre, les procédures de non-respect représentent, comme nous l’avons dit, une innovation très utile et adaptée à la matière. Elles n’existent toutefois pas dans tous les domaines et ne suffisent pas, quoi qu’il en soit, à contrer toutes les difficultés d’application du droit international de l’environnement. L’encouragement et l’incitation, même soigneusement pensés, ne compensent pas l’absence ou quasi-absence de moyens contraignants en cas de non-respect. Des raisons très diverses peuvent pousser les États à s’engager internationalement pour la protection de l’environnement, et ils le font parfois sans même l’intention de mettre en œuvre leur engagement ; d’autres fois, ils cherchent au contraire à le mettre en œuvre, mais ne disposent pas des capacités nécessaires26. Les moyens pour les y aider sont très limités. En dépit d’une sophistication progressive des mécanismes de garantie normative, la formule de Herbert Hart selon laquelle la règle de droit n’a pas toujours les traits d’ordres appuyés de menaces27 demeure particulièrement vraie en droit international de l’environnement.
14Tout cela peut même conduire à se demander si le droit international de l’environnement n’est pas en quelque sorte l’« idiot utile » du droit international. Donnant bonne conscience aux États et permettant aux gouvernements de montrer à leurs opinions publiques qu’ils s’« engagent » pour l’environnement, il ne conduit en réalité qu’à des aménagements marginaux ou cosmétiques et a bien du mal à faire prévaloir sa logique sur celle du droit économique. Ce droit international reste d’inspiration néolibérale et fortement anthropocentré. Il a bien davantage accompagné l’entrée dans l’anthropocène qu’il ne l’a ralentie.
15Dans ces conditions, quelles évolutions envisager pour l’appréhension internationale des questions d’environnement ?
Pistes d’évolution de l’appréhension internationale des questions environnementales
16Quel peut être le rôle du droit international dans le nouveau contexte de l’anthropocène, qui, pour l’humanité, signifie une perte de contrôle28 à la fois drastique et définitive ? Bâti pour l’essentiel dans un tout autre cadre, le droit international de l’environnement ne peut continuer à maintenir l’illusion d’un contrôle possible comme il l’a fait ces dernières années. Peut-il ou doit-il donc nous préparer à vivre dans un monde d’incertitude totale et fondamentale ? Peut-il ou doit-il tenter de limiter les conséquences préjudiciables pour les êtres vivants, qu’ils soient humains ou non humains, unis dans une même communauté de destin ? Peut-il ou doit-il éviter les scénarios du pire qu’annoncent le franchissement des tipping points et les emballements ?
17Le droit international a certes accompagné l’entrée dans l’anthropocène, mais il est également un élément de la solution : le pouvoir transformateur du droit, et particulièrement celui du droit international s’agissant d’orienter les droits nationaux, est réel. Pour cela, un changement non seulement de braquet, mais aussi, plus fondamentalement, d’approche, semble toutefois nécessaire. Sans prétendre à l’exhaustivité, nous esquissons ici quelques pistes qui pourraient permettre d’aller dans cette direction.
Une approche déconstruite du droit international
18Le droit international, situé géographiquement et historiquement, reflète la position de surplomb que se donnent les humains, reflet d’une conception narcissique dans laquelle la Terre n’existe que pour nous. Ainsi la déclaration de Stockholm29 (1972) précise-t-elle que « [les] hommes sont ce qu’il y a de plus précieux au monde » (§ 5). Lorsqu’elle veut souligner l’importance de l’environnement, la Cour internationale de justice (CIJ) met de son côté en avant son caractère crucial pour les humains : « […] l’environnement n’est pas une abstraction, mais bien l’espace où vivent les êtres humains et dont dépendent la qualité de leur vie et leur santé, y compris pour les générations à venir30 ».
19Ces conceptions fortement ancrées sont tout sauf anodines car en consacrant ces valeurs, en réalité pas forcément consensuelles ni figées dans le temps, les règles de droit contribuent aussi à les produire. Le droit a ici une fonction performative qui « consiste à faire advenir dans la réalité une certaine représentation valorisée par l’auteur de la norme31 ». Là où l’écologie voit le vivant comme un tout et met l’accent, par-delà sa diversité et sa variabilité, sur son unicité, nous avons construit conceptuellement, culturellement, des distinctions avec des hiérarchies de valeurs (entre l’humain et le non-humain, l’exceptionnel et l’ordinaire, le beau et l’insignifiant, l’animal et le végétal, le naturel et l’artificiel, le sauvage et le domestique…) ; distinctions à partir desquelles nous avons défini des priorités politiques et des instruments juridiques. Notre système juridique anthropocentré priorise l’homme, voyant dans l’environnement un réservoir de « ressources », soit un stock qui doit être « géré » de manière optimale, rationnelle et efficace. Ne considérant pas les écosystèmes comme des systèmes dynamiques et complexes, cette approche n’est pas en adéquation avec la complexité du vivant et des grands équilibres écologiques et environnementaux. Elle n’a pas non plus permis de développer un droit international de l’animal soucieux de son respect et de son bien-être32, ou encore un droit international engagé dans la reconnaissance des droits de la nature, un mouvement qui part des États33.
20Cette conception est située dans le temps et dans l’espace. En d’autres termes, le droit international prétend à l’universalité mais n’est pas déconstruit – « décolonisé » – et a largement participé au « programme de mise à disposition illimitée » du monde et de ses ressources qui caractérise la société moderne, selon Hartmut Rosa, façonnant un « rapport agressif au monde34 » et perpétuant les injustices Nord-Sud35.
21L’approche de la Cour interaméricaine des droits de l’homme est ici riche d’enseignement en ce qu’elle dessine des évolutions vers une vision moins anthropocentrée des droits de l’homme, permettant de prendre en compte d’autres manières d’habiter le monde et faisant place à des cosmogonies plurielles. Dans son avis consultatif de 201736, elle affirme que le droit à un environnement sain protège, à la différence des autres droits, les composantes de l’environnement comme les forêts ou les rivières. L’objectif est, pour elle, « de protéger la nature et l’environnement non seulement en raison de leur lien avec une utilité pour les êtres humains ou des effets que leur dégradation pourrait avoir sur d’autres droits de l’homme, tels que la santé, la vie ou l’intégrité personnelle, mais aussi en raison de leur importance pour les autres organismes vivants avec lesquels la planète est partagée, qui méritent également d’être protégés en tant que tels37 ». Un droit aussi fondamentalement anthropocentré qu’un droit de l’homme peut donc s’ouvrir aux non-humains.
22Il est également intéressant de noter que le cadre international post-2020 pour la biodiversité, récemment adopté, reconnaît « [des] systèmes de valeurs différents38 ». Il énonce par exemple ce qui suit :
La nature incarne différents concepts pour différentes personnes, notamment la biodiversité, les écosystèmes, la Terre nourricière et les systèmes de vie. Les contributions de la nature aux personnes incarnent également différents concepts, tels que les biens et services des écosystèmes et les dons de la nature. Tant la nature que les contributions de la nature à l’homme sont essentielles à l’existence humaine et à une bonne qualité de vie, notamment le bien-être humain, la vie en harmonie avec la nature, le bien-être en équilibre et en harmonie avec la Terre nourricière. Le cadre reconnaît et considère ces divers systèmes de valeurs et concepts, y compris, pour les pays qui les reconnaissent, les droits de la nature et les droits de la Terre nourricière, comme faisant partie intégrante de la réussite de sa mise en œuvre39.
Là aussi, l’affirmation montre bien la diversité des points de vue qui coexistent et sont juxtaposés, sans choix (formule proche dans l’accord de Paris en 2015), dans une sorte de « pluralisme ordonné » (pour reprendre l’expression de Mireille Delmas-Marty), si ce n’est du droit, en tout cas des éthiques environnementales.
Une approche plus cohérente
23Le besoin de cohérence à l’intérieur du droit international de l’environnement est réel. Les appels en faveur de la mise en place d’une gouvernance intégrée des limites planétaires sont aux antipodes du paysage actuel de fragmentation. Bien des personnes et des institutions sont convaincues de cette nécessité. Pour autant, les tentatives de « défragmentation » se heurtent à de nombreux obstacles40.
24L’impératif de cohérence concerne également la relation entre le droit international de l’environnement et les autres branches du droit international, particulièrement le droit international économique, qu’il s’agisse des règles posées (commerce des biens et des services, propriété intellectuelle, investissements internationaux…) ou de ses lacunes (encadrement des activités des firmes multinationales). Bien plus que le droit de l’environnement seul, c’est l’ensemble de nos systèmes juridiques qu’il convient de repenser, lesquels accompagnent, voire organisent en réalité la destruction de la biosphère davantage qu’ils ne la protègent41. L’enjeu environnemental dépasse donc le seul droit international de l’environnement. Il concerne tout le droit international. Cela doit nécessairement conduire à « désencapsuler » le droit international de l’environnement pour intégrer la dimension environnementale, de manière systémique, à l’ensemble des règles internationales. Sans cela, les États continueront de pouvoir défaire d’un côté ce qu’ils font de l’autre.
Une approche holiste
25Pour répondre aux défis complexes, mouvants et interdépendants de la gouvernance du système Terre dans le contexte de l’anthropocène, beaucoup s’interrogent aujourd’hui sur l’impact que devraient avoir les progrès des sciences du système Terre sur le droit. Une partie de la doctrine promeut l’avènement d’un droit du système Terre, articulé autour de la reconnaissance de nouveaux principes, tels que ceux de résilience, santé ou intégrité de la planète. De ce point de vue, il est intéressant de noter que le cadre mondial post-2020 pour la biodiversité amorce un virage dans cette direction, en mentionnant à plusieurs reprises l’« intérêt de la planète » ou la « santé de la planète ». Ainsi la mission du cadre est-elle la suivante :
Prendre des mesures urgentes visant à faire cesser et à inverser la perte de biodiversité afin de promouvoir le rétablissement de la nature, dans l’intérêt des populations et de la planète, grâce à la conservation et à l’utilisation durable de la biodiversité et au partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques, tout en assurant les moyens de mise en œuvre nécessaires42.
Le renforcement de l’interface scientifiques-décideurs
26Le renforcement de l’interface entre les scientifiques et les décideurs représente une autre piste à explorer. Des interfaces existent – nous l’avons mentionné pour le climat et la biodiversité – et se profilent – pour les produits chimiques –, mais tous les domaines ne sont pas couverts.
27En outre, sauf exception, celles-ci conduisent à des évaluations segmentées là où les problèmes environnementaux sont tous liés et en interaction permanente. Si nous prenions au sérieux le schéma des limites planétaires, nous aurions peut-être besoin d’une évaluation régulière unique : une interface sciences-décideurs sur les limites planétaires. C’était d’ailleurs l’une des recommandations du Panel de haut niveau sur la durabilité globale convoqué par le Secrétaire général de l’ONU pour préparer la conférence de Rio+2043. Au-delà, les incertitudes et les angles morts scientifiques appellent à un renforcement des recherches sur le système Terre, en y intégrant toujours davantage les sciences humaines et sociales44.
Une approche plus juste et solidaire
28Les problématiques environnementales donnent lieu, depuis l’origine, à de vifs débats entre les pays du Nord et ceux du Sud. Elles soulèvent en effet des questions fondamentales de justice et d’équité internationales. Les pays du Sud sont les plus vulnérables aux changements actuels, alors même qu’ils n’en portent bien souvent pas la responsabilité. Les coûts de l’adaptation au changement climatique vont croissant. Au-delà même des enjeux éthiques, accompagner ces pays dans leur transition et dans leurs politiques d’adaptation à cette nouvelle donne est une nécessité objective pour des raisons à la fois politiques (paix et sécurité internationales, migrations…), économiques et environnementales. Le mécontentement des pays du Sud hypothèque de nombreuses négociations internationales et conduit parfois les pays du Nord à « lâcher », sans toujours respecter leurs engagements. Faite à Copenhague, la promesse d’atteindre 100 milliards de dollars de financements climatiques en 2020 n’a pas été tenue et ne le sera peut-être qu’en 2023 ou 2024, alors même qu’un nouvel objectif plus ambitieux doit être arrêté avant 2025. La création d’un nouveau fonds sur les « pertes et préjudices » climatiques, décidée lors de la COP 27 fin 2022, a représenté une belle victoire pour les pays du Sud, mais il reste à voir comment et à quel niveau ce fonds sera alimenté.
Une approche plus contraignante
29La souplesse possède certains avantages, mais l’urgence environnementale demanderait plus de contrainte. Ici encore, plusieurs pistes pourraient être explorées.
30L’une d’elles réside dans la criminalisation des atteintes environnementales les plus graves. Le droit pénal international de l’environnement est en effet embryonnaire. Son utilité est pourtant majeure en termes de répression, bien sûr, mais aussi de prévention et, enfin, de portée symbolique. Le droit pénal consacre, promeut et protège (ou non) certaines valeurs importantes ; il participe à la prise de conscience de ce qui relève du bien et du mal. Le statut de Rome de la Cour pénale internationale, adopté en 1998, ne réserve pour l’instant qu’une petite place à la protection de l’environnement dans la définition des crimes de guerre. « Le fait de diriger intentionnellement une attaque en sachant qu’elle causera incidemment des pertes en vies humaines dans la population civile, des blessures aux personnes civiles, des dommages aux biens de caractère civil ou des dommages étendus, durables et graves à l’environnement naturel qui seraient manifestement excessifs par rapport à l’ensemble de l’avantage militaire concret et direct attendu45 » est en effet considéré comme un crime de guerre. L’écocide a donc pénétré le droit international, mais relativement à des dommages « étendus, durables et graves » et à un critère de proportionnalité. Ces dommages ne sont pas interdits par principe : ils le sont seulement s’ils sont excessifs par rapport aux avantages militaires attendus. De nombreuses propositions doctrinales ont été faites pour aller plus loin, dont celle, datant de 2021, d’un groupe d’experts sous l’égide d’une fondation néerlandaise voulant en faire un cinquième crime autonome (à côté des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité, des génocides et des crimes d’agression). Elle définit l’écocide ainsi : « [actes] illicites ou arbitraires commis en connaissance de la réelle probabilité que ces actes causent à l’environnement des dommages graves qui soient étendus ou durables46 ».
31D’autres pistes résideraient dans la définition de règles conventionnelles plus précises et exigeantes, réduisant ainsi la marge de manœuvre des États, et auto-exécutoires, pour permettre une intervention élargie du juge national. Un contrôle juridictionnel renforcé est en effet une autre voie. Sur la lancée des centaines de procès climatiques, le rôle du juge national est appelé à se développer. Les demandes d’avis consultatifs portant sur les changements climatiques soumises au Tribunal international du droit de la mer, à la Cour interaméricaine des droits de l’homme et à la Cour internationale de justice pourraient également nourrir le contentieux international, qu’il soit interétatique ou transnational (droits de l’homme, investissements internationaux).
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32Ces pistes d’évolution ouvrent des chantiers délicats dont il faudrait accélérer le processus ou qu’il conviendrait d’engager très rapidement, dans un contexte d’urgence – la fameuse « fenêtre » qui se referme du GIEC – et alors que la situation internationale n’y est pas favorable. Si nous ne pouvons pas tout en attendre, le droit demeure un outil qui a prouvé son utilité dans sa fonction primaire d’organisation de la société et de réglementation des conduites. Son rôle potentiel est majeur dans cette période où nous devons « apprendre à conjuguer les futurs imparfaits47 ». Le droit n’est toutefois qu’un outil. Tout d’abord, un outil difficile d’emploi dans des domaines complexes aux origines et aux implications transversales, comme le changement climatique et les menaces globales à l’environnement, dans lesquels « bien légiférer » tient de la gageure. Ensuite, un outil dont la force, l’ambition et la réalisation dépendent de la volonté des acteurs, laquelle est encore très chancelante. Les instruments juridiques, les institutions et les processus internationaux peuvent, dans une certaine mesure, influencer positivement et stimuler la volonté des États, mais ils ne peuvent pas tout.
Notes de bas de page
1United Nations Environment Programme, Global Environment Outlook 5. Environment for the Future We Want, New York, Nations unies, 2012, https://www.unep.org/resources/global-environment-outlook-5.
2Cf. C. Bonneuil et J.-B. Fressoz, L’Événement anthropocène. La Terre, l’histoire et nous, Paris, Seuil, 2013.
3Cf. J. Rockström, W. Steffen et al., « Planetary boundaries: Exploring the safe operating space for humanity », Ecology and Society, vol. 14, no 2, 2009, art. 32, https://www.ecologyandsociety.org/vol14/iss2/art32/ ; J. Rockström, W. Steffen et al., « A safe operating space for humanity », Nature, no 461, 2009, p. 472-475, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.1038/461472a.
4Cf. J. Rockström, W. Steffen et al., « Planetary boundaries: Exploring the safe operating space for humanity », art. cit. ; J. Rockström, W. Steffen et al., « A safe operating space for humanity », art. cit., p. 472.
5Cf. W. Steffen, K. Richardson et al., « Planetary boundaries: Guiding human development on a changing planet », Science, vol. 347, no 6223, 2015, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.1126/science.1259855.
6J. Rockström, W. Steffen et al., « A safe operating space for humanity », art. cit., p. 473.
7Cf. L. Persson, B.M. Carney Almroth et al., « Outside the safe operating space of the planetary boundary for novel entities », Environmental Science & Technology, vol. 56, no 3, 2022, p. 1510-1521, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.1021/acs.est.1c04158.
8Cf. L. Wang-Erlandsson, A. Tobian et al., « A planetary boundary for green water », Nature Reviews Earth & Environment, vol. 3, 2022, p. 380-392, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.1038/s43017-022-00287-8.
9Cf. J. Rockström, W. Steffen et al., « A safe operating space for humanity », art. cit., p. 473.
10Cf. T.M. Lenton, J. Rockström et al., « Climate tipping points – too risky to bet against », Nature, no 575, 2019, p. 592-596, https://www.nature.com/articles/d41586-019-03595-0 ; W. Steffen, J. Rockström et al., « Trajectories of the Earth System in the Anthropocene », Proceedings of the National Academy of Sciences, vol. 115, no 33, 2018, p. 8252-8259, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.1073/pnas.1810141115.
11J.H. Kunstler, The Long Emergency. Surviving the Converging Catastrophes of the Twenty-first Century, New York, Atlantic Monthly Press, 2005.
12C. Lepage, « Jugements et institutions en France et aux États-Unis : y aura-t-il demain un droit de la longue urgence ? », Annales des Mines – Responsabilité et environnement, no 107, 2022, p. 62-67, ici p. 63, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.3917/re1.107.0062.
13Cf. D. Dron et P. Corrèze-Lénée, « La longue urgence environnementale : un nouvel état pour l’humanité », Annales des Mines – Responsabilité et environnement, no 107, 2022, p. 4-6, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.3917/re1.107.0004 ; N. Hervé-Fournereau et A. Langlais, « Introduction », Revue juridique de l’environnement, HS21 (no spécial), 2022, p. 7-16, https://0-www-cairn-info.catalogue.libraries.london.ac.uk/revue-juridique-de-l-environnement-2022-HS21-page-7.htm. Cf. aussi notre introduction au dossier spécial sur l’urgence environnementale, Y. Kerbrat et S. Maljean-Dubois, « Prendre au sérieux l’urgence environnementale : quelle contribution du droit international ? », Annuaire français de droit international 2022, vol. 68, 2023.
14« Accord se rapportant à la Convention des Nations unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la diversité biologique marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale », Assemblée générale des Nations unies, A/CONF.232/2023/4, 19 juin 2023, https://digitallibrary.un.org/record/4013344.
15Cf. la résolution de l’Assemblée des Nations unies pour l’environnement, « Mettre fin à la pollution plastique : vers un instrument international juridiquement contraignant », UNEP/EA.5/Res.14, 2 mars 2022, https://digitallibrary.un.org/record/3999257.
16Résolution de l’Assemblée générale des Nations unies, « Droit à un environnement propre, sain et durable », A/RES/76/300, 28 juillet 2022, https://digitallibrary.un.org/record/3983329.
17P.-M. Dupuy, « Où en est le droit international de l’environnement à la fin du siècle ? », Revue générale de droit international public, vol. 101, no 4, 1997, p. 873-903, ici p. 878.
18L. Boisson de Chazournes, « La protection de l’environnement global et les visages de l’action normative internationale », in D. Amirante, M. Bayle et al. (dir.), Pour un droit commun de l’environnement. Mélanges en l’honneur de Michel Prieur, Paris, Dalloz, 2007, p. 41-57, ici p. 48.
19Ibid., p. 51.
20M. Hautereau-Boutonnet et S. Maljean-Dubois, « L’Accord de Paris du 12 décembre 2015 sur le climat, illustration des évolutions de la garantie normative en droit international ? », in C. Thibierge (dir.), La Garantie normative. Exploration d’une notion-fonction, Paris, Mare & Martin, 2021, p. 223-240.
21Cf. le texte intégral en ligne : https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-8&chapter=27&clang=_fr.
22Cf. le texte intégral en ligne : https://digitallibrary.un.org/record/827098.
23Cf. S. Maljean-Dubois, « La portée des normes du droit international de l’environnement à l’égard des entreprises », Journal du droit international, no 1, 2012, p. 93-114.
24Cf. R.R. Churchill et G. Ulfstein, « Autonomous institutional arrangements in multilateral environmental agreements: A little-noticed phenomenon in international law », American Journal of International Law, vol. 94, no 4, 2000, p. 623-659, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.2307/2589775.
25Cf. R.E. Kim et H. van Asselt, « Global governance: Problem shifting in the Anthropocene and the limits of international law », in E. Morgera et K. Kulovesi (dir.), Research Handbook on International Law and Natural Resources, Cheltenham, E. Elgar, 2016, p. 473-495.
26Cf. les théories dites « managériales » de A. Chayes et A.H. Chayes, The New Sovereignty. Compliance with International Regulatory Agreements, Cambridge, Harvard University Press, 1998 [2e éd.], et E. Brown Weiss et H.K. Jacobson, Engaging Countries. Strengthening Compliance with International Environmental Accords, Cambridge, MIT Press, 1998.
27H.L.A. Hart, Le Concept de droit, Bruxelles, Presses universitaires Saint-Louis Bruxelles, 1976, p. 45.
28Cf. J.-S. Bergé, « Sortir de l’urgence : penser autrement la perte de contrôle », Revue juridique de l’environnement, HS21 (no spécial), 2022, p. 275-290, https://0-www-cairn-info.catalogue.libraries.london.ac.uk/revue-juridique-de-l-environnement-2022-HS21-page-275.htm.
29Cf. le texte intégral en ligne : https://digitallibrary.un.org/record/523249.
30Avis consultatif du 8 juillet 1996, « Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires », RG no 95, Recueil CIJ 1996, p. 241-242, § 29, https://www.icj-cij.org/fr/affaire/95/avis-consultatifs.
31F. Ost, La Nature hors la loi. L’écologie à l’épreuve du droit, Paris, La Découverte, 1995 ; cité par V. Maris, V. Devictor et al., « Les valeurs en question », in P. Roche, I. Geijzendorffer et al. (dir.), Valeurs de la biodiversité et services écosystémiques. Perspectives interdisciplinaires, Versailles, Quae, 2016, p. 21-36, ici p. 33.
32Cf. A. Peters, Animals in International Law, Leyde, Brill, 2021, p. 475.
33Cf. S. Maljean-Dubois, Le Droit international de la biodiversité, Leyde, Brill, 2021, p. 386.
34H. Rosa, Rendre le monde indisponible, Paris, La Découverte, 2020, p. 107.
35Cf. G. Blanc, L’Invention du colonialisme vert. Pour en finir avec le mythe de l’Éden africain, Paris, Flammarion, 2020.
36Avis consultatif no 23/17, « Medio ambiente y derechos humanos (Obligaciones estatales en relación con el medio ambiente en el marco de la protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal – interpretación y alcance de los artículos 4.1 y 5.1, en relación con los articulos 1.1 y 2 de la Convención americana sobre derechos humanos) », OC-23/17, série A, no 23, 15 novembre 2017, p. 20-21, § 44, https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_23_esp.pdf.
37Ibid., p. 28-29, § 62 (nous traduisons et soulignons).
38Convention sur la diversité biologique, Conférence des parties, Cadre mondial de la biodiversité de Kunming à Montréal, CBD/COP/15/L.25, 18 décembre 2022, p. 5, § 9, https://www.cbd.int/conferences/2021-2022/cop-15/documents.
39Ibid. (nous soulignons).
40Cf. S. Maljean-Dubois (dir.), Circulations de normes et réseaux d’acteurs dans la gouvernance internationale de l’environnement, Aix-en-Provence, DICE Éditions, 2017, https://0-doi-org.catalogue.libraries.london.ac.uk/10.4000/books.dice.2585.
41Cf. J.E. Viñuales, The Organisation of the Anthropocene. In Our Hands?, Leyde, Brill, 2018.
42Convention sur la diversité biologique, Conférence des parties, Cadre mondial de la biodiversité de Kunming à Montréal, décision 15/4, CBD/COP/DEC/15/4, 19 décembre 2019, p. 8, § 11, https://www.cbd.int/meetings/COP-15 (nous soulignons).
43« Pour l’avenir des hommes et de la planète : choisir la résilience », Secrétaire général de l’ONU, A/66/700, 1er mars 2012, https://digitallibrary.un.org/record/722600.
44Cf. M. Lemoine-Schonne, « Généalogie du droit des changements climatiques : opportunités et obstacles pour une gouvernance mondiale des limites planétaires », in S. Maljean-Dubois (dir.), La Définition des « limites planétaires ». Quelles implications pour le droit et la gouvernance internationale ?, Paris, Pedone, 2023, p. 53-72.
45Statut de Rome, 17 juillet 1998, art. 8, https://www.icc-cpi.int/fr/resource-library#coreICCtextsfr.
47M. Rémond-Gouilloud, « À la recherche du futur. La prise en compte du long terme par le droit de l’environnement », Revue juridique de l’environnement, 1992, p. 5-17, ici p. 9.
Auteur
Directrice de recherche au Centre d’études et de recherches internationales et communautaires (DICE, UMR 7318, CNRS et Aix-Marseille université, Faculté de droit et de science politique)
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